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土地资源集约利用是经济持续发展的保障
2012-03-18 | 作者: 刘文俭 | 来源: 青岛日报 | 【 】【打印】【关闭

  土地是民生之本、发展之基。经济建设需要大量的工商业用地,没有土地资源的支撑,经济的振兴很难实现。“十二五”期间,青岛面临经济建设需要占用大量土地与土地资源相对短缺的现实矛盾。在蓝色经济区建设中,只有以科学发展观为统领,正确处理建设用地与城市发展的关系,走好土地资源节约集约利用之路,才能保证城市经济的持续稳定发展。

  一、土地要素资源约束:青岛经济持续稳定发展面临的现实问题

  近几年来,青岛在经济发展中遇到了各种要素的制约,其中土地资源的约束成为制约城市经济发展的关键因素。之所以如此,是因为:

  土地资源的不可再生性及国情市情所决定。土地资源的不可再生、不可替代性决定了它的稀缺性。而我国的基本国情是人多地少。目前,我国人均耕地仅有1.43亩,不到世界人均水平的40%,青岛的人均耕地则大大低于全国水平。近年来,由于农业结构调整、灾害损毁、建设占用,青岛耕地总量呈不断减少的趋势;另一方面,城市化和经济发展对用地的需求日益加大,土地供需矛盾将空前突出,已经影响到青岛经济的稳定持续发展。

  土地资源的粗放式利用,加剧了发展用地矛盾。改革开放以来,青岛在土地资源的利用上基本走的是粗放模式,土地利用中的浪费现象比较严重。诸如随意改变划拨土地用途和转让划拨土地使用权,竞相压低地价招商;在已征土地大量闲置的同时,大量新占土地;某些区、市、镇盲目兴建开发区;许多企业追求规模化、花园式厂区等问题,在青岛不同程度的存在。其结果是占地增长速度大大高于经济增长速度,土地利用效率低下,出现某些项目招商基本面临无地可用的局面。

  中央土地严管政策将使青岛发展长期面临土地要素资源的约束。由于土地是重要的生产要素和物质载体,投资和项目最终都要落在土地上,把住了土地供应,就可以有效遏制固定资产投资过快增长。针对各地经济发展中的土地资源粗放利用存在的问题,为把好土地“闸门”,切实保护耕地,中央从2003年下半年开始,开展土地市场的治理整顿,清理整顿各类开发区,遏制乱占滥用土地的歪风。2004年底颁布的 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,确立了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,决定实行最严格的土地管理制度,以促进土地利用方式和管理方式的根本转变。在我们这个发展中的人口大国,实行最严格的土地管理制度,不是权宜之计,而是我国推进现代化建设中一个全局性、长远性、战略性的问题。因此,我们必须认识到,城市经济发展必然将长期面临土地资源要素的制约。

  二、节约集约利用土地:保持青岛经济持续稳定发展的根本途径

  节约集约利用好土地资源不但是保持青岛经济持续稳定发展的根本途径,而且是建设节约型社会、落实科学发展观的战略举措,也是蓝色经济区建设的重要保障。不但具有重大战略意义,而且具有现实可能性。

  青岛节约集约用地的潜力很大。

  目前青岛土地利用效率较低,节约集约用地的潜力很大。一是各类开发区、工业园区大量的土地没有及时开发利用、出现闲置现象;二是由于产业结构调整等因素,一些破产、停产企业的厂房和土地没能及时转产、置换和利用;三是一些企业贪大求洋,过分追求占地面积,以占地面积大小显示企业实力,大建所谓规模化、花园式工厂,造成大量土地没能充分利用等。在县域,小城镇在兴起、中心村在发展、旧村在改造,也有一定的宅基地闲置,可挖掘利用的潜力也很大。

  地方政府是保护和合理利用土地的责任与权利主体。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确指出,调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。这既赋予了地方政府在盘活存量建设用地上的权力和利益,也明确了其在保护和合理利用土地方面的责任。因此,我市各级政府应当积极遵守和响应中央的政策与号召,结合本地实际大胆开拓思路,通过节约集约利用土地,推进蓝色经济区建设和经济可持续发展。

  节约集约用地是解决青岛土地供需矛盾的根本途径。各级党委和政府必须充分认识到,严格管理、保护和利用好每一寸土地,既是贯彻科学发展观,确保经济社会可持续发展的长远大计,也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。解决土地供求矛盾,要着重在提高现有土地利用率和产出率上下功夫,把节约集约用地作为缓解土地供需矛盾的根本途径。只有坚持节约集约用地的原则,通过技术手段、经济政策、科学规划等努力提高土地的利用率,努力转变经济增长方式,才能使有限的土地产出最大的经济效益、社会效益和生态效益,保持青岛经济的持续稳定发展。

  在节约集约用地方面,青岛开发区实施的“零土地招商”是一个成功的案例。所谓“零土地招商”,即引进项目不新占土地,投资者通过租赁闲置厂房进行生产运营,以此盘活利用低效土地,或者鼓励企业在现有土地上增加投资、扩大生产规模。青岛开发区出台了盘活利用闲置厂房的措施,力推“零土地招商”,探索建立厂房招商的动态管理机制,充分利用现有厂房进行招商,变闲为宝。项目引进先考虑利用现有闲置通用厂房,除高新技术企业外,对总投资低于300万美元的一般性外资工业项目或固定资产投资低于3000万元人民币的一般性内资工业项目,原则上不直接供地。全区各招商引资部门加大通过招商引资盘活利用现有闲置厂房的步伐,区对外贸易经济合作局协同各街道办事处,对全区闲置厂房情况进行详细地调查摸底,全面了解全区闲置厂房的基本信息,并对闲置厂房面积、位置、结构等21项内容进行统计,将统计出的27处近20万平方米的闲置厂房信息汇集成“可租用厂房手册”在网上进行公开发布。“零土地招商”策略给青岛开发区带来联动效应,不但有效地控制了全区建设用地增量,盘活了现有土地存量,形成了集约用地、节约用地的有利态势,提高了土地利用效率;而且促进了全区整体产业结构的优化和产品升级换代,同时推动了产业集群化发展的步伐,收到了“一石三鸟”的效果。

  三、节约集约利用土地资源:推动青岛经济持续稳定发展的对策建议

  面对中央采取的经济调控和土地严管政策,一些地方政府已经积极调整发展思路,主动予以贯彻,在经济发展的实践中创造了许多节约集约用地的典型经验。有的地方控制城市规模搞内涵发展,集中投放城市建设资金,提升了城市的品位,增强了城市的功能;有的地方采用适度提高容积率、建筑密度等建设用地定额指标和土地投资强度指标,向空中、向地下、向集约要土地,使单位面积土地上的产出成倍增长;有的地方在明晰产权、明确权益的基础上,积极开展市地整理和村庄整理,复垦废弃地,把未利用地充分利用起来,拓展出新的发展空间。

  土地资源要素约束条件下推动蓝色经济区建设、保持城市经济的持续稳定发展,必须树立和落实科学的发展观,落实好中央的宏观调控措施,走土地节约集约利用之路。

  努力把各类开发区、工业园建设成为集约利用土地资源的示范区。青岛各市区建立的不同级别和类型的开发区、工业园,理应成为节约集约用地的示范区。为此,必须改变开发区、工业园建设中存在的不合国情、贪大求洋的建设思想,更加注重结构调整和优化升级,更加注重引进技术和开发创新,更加珍惜和合理利用土地,防止盲目追求数量和规模。政府必须按照国家有关规定严格土地管理和审批,按照布局集中、用地集约和产业聚集的原则,提高开发区集约利用土地的水平和效率,努力使其成为现代制造业集中、产业集聚效应突出、经济高速增长、带动力强的外向型经济区,成为土地集约利用程度最高的示范区。

  建立完善建设用地定额标准和土地集约利用评价指标体系。节约集约利用土地,既需要在思想上转变发展观念,也需要政策约束和制度推进。一是尽快建立完善建设用地定额标准。通过制订各类企业和不同单位用地数量的规范性要求,规定青岛工商业项目用地单位土地投资强度和开发进度,不但可以为工商业新增用地项目确定产出要求,而且可以对过去超定额用地的生产和建设单位实行限量供应,有利于盘活存量土地。二是建立土地集约利用评价指标体系,为建立土地节约集约利用评价机制提供科学依据。三是注重从政策上引导集约用地,从机制上约束土地使用,促进土地集约利用。四是将单位面积产出率列入各市、区、开发区的评价指标。五是要及时总结、大力推广各级各单位创造的节约集约用地典型经验。

  加强土地规划和供应管理,严控增量、盘活存量。推进土地集约利用,必须加强土地利用总体规划和土地供应管理。通过限制土地供应量,改变政府及企业用地外延扩张式的发展模式,走以提高土地利用效率、盘活土地存量资产为主的内涵式发展道路;对那些淘汰类、限制类的投资项目,要禁止或限制用地。新上项目首先要利用存量土地。要集中开展一次存量建设用地资源普查工作,摸清底数,并研究促进盘活存量土地的政策措施。为此,必须准确分析和掌握土地供应状况。要准确把握土地批了多少、供了多少,真正用了多少;利用结构和强度怎样;供了的地还有多少没有使用等信息。只有做到心中有数,才能准确判断土地供应是否适度,利用和产出效率如何。要结合自身实际制定政策、出台措施,鼓励引导企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模,提高土地利用率;鼓励企业建设多层厂房、积极推广标准厂房,提高土地容积率;鼓励利用荒地、废地等搞建设,尽量不占或少占耕地。另外,要加大税收调节力度,提高土地保有成本,对超期不用、建设密度不达标准要求者予以收回或者处罚,不能让囤积土地者发横财。

  科学合理地利用好城市空间。科学合理地利用好城市空间,不但可以创立良好的城市形象和环境,而且可以节约大量的土地资源。一是适度发展高层建筑。就节约土地而言,高层建筑有很大优势,特别是在人口多、土地紧张的青岛更有特殊的价值。但是应当注意通过不断改进技术手段和完善管理措施,解决高层建筑带来的能源消耗、环境影响、灾害救助、交通压力等问题。例如,发展垂直绿化、屋顶绿化,营造空中庭园,建设立体交通网络等。二是充分利用地下空间。国内外比较成熟的做法和经验是:在高层建筑地下建设停车场;利用防空设施建立商品街;充分利用地铁站点发展商业;通过建设立体停车场等,完善城市功能。在工业、商业用地与居民生活、公共设施用地之间,对前者应当有更严格的要求和标准,为宜居幸福青岛建设创造更加宽松的环境和良好的条件。

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