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我国台湾地区土地征收的做法与借鉴
2013-04-16 | 作者: 刘守英 | 来源: 中国国土资源报 分享到  

  主讲人:国务院发展研究中心农村经济研究部副部长 刘守英 

  当前,有关部门正在加紧《土地管理法》的修订以及集体土地征收条例的起草,征地制度改革蓄势深化。

  我国台湾地区的土地政策依循孙中山先生的平均地权思想,追求“地尽其利、地利共享”的目标。其中,土地征收制度是土地政策的重要内容,依照孙中山“公共需要得照价收买私人土地”之主张而定。值得一提的是,台湾地区土地征收也曾出现了大量与我们相似的问题,但已形成了相对成熟的制度安排,对我们推进征地制度改革有重要借鉴价值。

  本期大课堂特邀国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英介绍台湾征地制度核心内容,并在此基础上为改革现行征地制度建言献策。

  征收范围,规定不厌其详 

  关于土地征收法律的重要性,台湾地区“司法院大法官”释字第409号有如下表述:“征收土地对人民财产权发生严重影响,举凡征收土地之各项要件及应践行之程序,法律规定应不厌其详。”由于土地征收牵涉面甚广,台湾地区其他一些重要的法律法规,如《土地法》、《实施都市平均地权条例》、《都市计划法》、《奖励投资条例》及《实施耕者有其田条例》等均将其作为专门内容予以规范。由此也造成土地征收的办理程序与补偿项目标准不一、纷争不断,既不利于用地取得,也不利于权利保护。为此,台湾地区早在2002年专门制定并实施《土地征收条例》,以此作为土地征收的基本法。

  在土地征收范围方面,台湾地区将公共利益分为两类,采取不同的征收方式。台湾地区将“所拟兴办的公共事业或征收目的,须存在足以剥夺私人财产权的公共利益”,作为土地征收的最重要要件。不过,台湾地区将“公共利益”需要分为“兴办公益事业”及“实施‘国家’经济政策”两类。前者采用“一般性征收”,后者采用“政策性征收”:一般性征收遵从国际通行的“公益目的”原则,规定兴办国防、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护等10类公共事业,并符合一般征收要件,得以申请征收私有土地。而政策性征收是台湾地区比较特殊的征收方式,《土地法》规定,政府机关因实施“国家”经济政策时,得征收私有土地,但应以法律规定者为限。但是,无论是该法还是《土地征收条例》,均未对经济政策的含义予以明确界定。从法律规定和实际操作来看,这类征收主要是指“区段征收”,如其《土地法》规定,“区段征收”为实施“国家”经济政策之手段之一。

  在土地征收标的方面,台湾地区对土地征收标的物的规定非常明确。一是征收的主要标的物为土地所有权,但在土地征收后,其上所依附的他项权利将随之归于消灭。他项权利包括地上权、不动产役权、抵押权、典权、永佃权、租赁权,耕作权、基地及耕地租用权,矿业权、水权等。二是有些事业,如大众捷运系统或奖励民间机构兴建交通建设,只需要穿越土地上空或地下,没有必要征收土地所有权。从事这类事业的机构须先就所需用的空间范围,通过协议方式取得地上权。如果协议不成,准许通过征收取得地上权。三是征收土地时,土地改良物一并征收。但以下情形除外:土地改良物所有权人要求取回,并自公告之日起15日内自行迁移;坟墓及其他纪念物必须迁移;建筑改良物依法令规定不再建造;农作改良物的种类或数量与正常情形不相当时,其不相当部分;其他法律另有规定。四是征收土地或建筑改良物的残余部分因面积过小或地形不整,导致无法进行相当使用,所有权人可以从征收公告之日起一年内向主管机关申请一并征收。五是古迹、现供公共事业使用的土地、耕地、自行迁移的改良物、依法令规定不能建造或与正常种植数量显然不相当者,以及法律另有规定的情形,尽量避免征收。

  征地程序,权利表达充分 

  土地征收的另一要件是,在强制取得私人土地权利时,必须依照法定程序。在我国台湾地区,土地征收程序除了保有通用的征收申请、核准、执行等,还设置了土地征收的前置和后续程序,为土地所有权人更充分地表达意见和维护权利提供了法律空间。

  一方面,按照台湾地区《土地征收条例》的规定,需用土地人在申报土地征收时,必须经过三项前置程序。第一项是勘选用地。需用土地人为公益事业需要提出用地需求前,应对所兴办事业的性质及实际需要予以核实,勘选适当用地位置及范围。在勘选所征收土地的位置及范围时,应选择使损失最少的地方,并应尽量避免耕地。第二项是协议价购。征收是取得土地的“最后手段”而非“优先手段”。协议价购制度是实施征收的前置程序,需用土地人必须践行协议价购程序,并以不低于征收补偿费的价格协议办理。第三项是举办公听会。需用土地人在事业计划报请目的事业主管机关许可前,应举行公听会,听取土地所有权人及利害关系人的意见。需用土地人在申请征收前,应以书面通知土地及土地改良物所有权人在一定期限内陈述意见。

  另一方面,如果需用土地人没有依照征收计划使用该土地,或者因所征收的标的不属于非征收不可的情形,从而导致土地无法使用,就不得不启动撤销征收及收回权等后续例外程序。在撤销征收程序方面,适用的情形有以下几种:因作业错误或工程设计变更,致使原征收土地不在工程用地范围内;公告征收时,都市计划已规定对所征收土地采取联合开发、市地重划或其他方式开发;在征收计划开始实施前,其兴办的事业已发生改变,或兴办的实业计划已经注销;尚未依据征收计划完成使用的土地,因情况发生变化,致使原征收土地的全部或一部分已无使用必要。而在收回权方面,台湾地区土地法律规定,一般征收的土地在征收完毕后应立即依征收计划投入使用,需用土地人如未在期限内依征收计划开始使用,原土地所有权人可以在一定期限内申请照原征收价额将土地收回。《土地征收条例》对申请收回土地权的情形作了明确规定:征收补偿费发放完毕届满3年,未依征收计划开始使用;未按核准征收时原定的兴办事业项使用;依原征收计划开始使用后未满5年,后来未继续依照征收计划使用。

  征收补偿,尽显公平原则 

  补偿额的确定与实施,是土地征收的核心,“地价”是实施土地征收补偿的基础。从现实情况来看,争议最多的就是土地所有权与改良物的补偿问题。

  关于地价的确定,台湾地区有公告土地现值和公告地价两项。所谓公告土地现值,是直辖市或县(市)政府对于辖区内的土地,依规定经常调查其地价动态,编制地价区段图并估计区段地价后,提经地价评议委员会评定而得。各地编制的土地现值表于每年1月1日公告,作为土地移转及设定典权时,申报土地现值的参考,并作为主管机关审核土地移转现值及补偿征收土地地价的依据。依照《平均地权条例》,公告土地现值接近一般正常交易价格。公告土地现值如能调整到接近一般正常交易价格,不仅能使被征收土地所有权人的权益获得充分保障,也可以达到平均地权、涨价归公的政策目标。

  同时,台湾地区还规定,在《平均地权条例》施行区域,应全面执行规定地价。规定地价后,每三年重新规定地价一次,必要时可以延长。每三年重新规定的地价,一般称为“公告地价”。台湾地区的地价评估主要分为三大步骤:第一步是地价调查。抽查最近两年内土地市价或收益价格,作为确定标准地价的依据。第二步是确定平均地价。就地价相近及地段相连或地目相同的土地,划分地价等级,并就每一等级抽查宗地市价或收益价格,以其平均数或中数为各类地价等级的平均地价。第三步是由各地区的地政机关报请,将平均地价公布为标准地价。考虑到地价在某段时期内过快上涨的情况,《土地征收条例》还规定:“地价申报满五年,或一年届满而地价已较原标准地价有50%以上增减时,就要重新规定地价”。

  关于补偿额的确定,根据土地征收时造成的实际影响,补偿包括土地、土地改良物(建筑改良物及农作改良物)补偿费、土地改良费用、营业损失、迁移费等。一是征收的土地,按照征收当期的公告土地现值补偿地价。在都市计划区内的公共设施保留地,按毗邻非公共设施保留地的平均公告土地现值补偿其地价。这两项在必要时可以加成补偿。其加成补偿成数,由直辖市或县(市)主管机关比照一般正常交易价格,提交地价评议委员会于评议当年期公告土地现值时评定。

  二是建筑改良物及农作改良物。建筑改良物补偿费,按征收当时该建筑改良物的重建价格估定。农作改良物补偿费,在农作改良物被征收时与其生长成熟时相距一年以内的,按成熟时的作物估定;超过一年的,按其种植及培育费用,并参考现值估定。建筑改良物及农作改良物补偿费,由直辖市或县(市)主管机关会同有关机关估定。其查估基准,由中央主管机关确定。

  三是土地改良费用。被征收土地公告前已领有建筑执照以及在农地上进行的土地合法改良部分,其已支付的土地改良费用,应给予补偿。

  四是合法营业损失。建筑改良物原供合法营业之用,因征收而导致营业停止或营业规模缩小的损失,应给予补偿。该补偿基准,由中央主管机关核定。

  五是迁移费。包括因迁移的标的物、人口、动力机具、生产原料、经营设备、水产养殖物或畜产等。该补偿基准由中央主管机关核定。

  关于补偿费的发核,由需用土地人负担,并由直辖市或县(市)主管机关转发。征收补偿费于公告期满15日内发给。当补偿费发放完毕后,需用土地人将原始取得相关权利,原土地所有权人的他项权利将因征收而消灭。对原土地所有权人土地上他项权利的清偿,由当事人限期自行协议,直辖市或县(市)主管机关依协议结果代为清偿。如果协议不成,补偿费将存入土地征收补偿费保管专户。原所有权人的权利义务,在应受补偿费发放完毕时终止。

  如果被征收人在征收公告期内对补偿估定有异议,将提交地价评审委员会复议。如果土地权利关系人还不服复议结果,将依法提起行政救济。一旦结果有变动,其应补偿价差得于结果确定之日起3个月内发放。如果应受补偿人拒绝受领或无法受领,补偿费将在应发给期限届满次日起3个月内,存入保管专户保管,并通知应受补偿人。自通知送达之日起,受补偿人如逾15年仍未领取补偿费,则被收归国库。

  区段征收,政府民众双赢 

  在台湾地区,除了基于“公益目的”的一般征收外,还有一类比较特殊的征收方式,即所谓“区段征收”。它是由政府基于公共利益和相关法律,以征收方式强制取得一定区域内的私有土地及改良物所有权后进行的整体开发。

  区段征收不同于一般征收,它实质上是一种具有政府强制性,同时又具有政府与民众合作性的整体开发方式。区段征收是政府基于都市开发建设、旧都市更新、农村社区更新或其他开发目的需要,对于一定区域内的土地全部予以征收。区段征收的土地重新加以规划整理后,政府取得开发所需的土地及公共设施用地、国民住宅用地及其他可供建筑用地,原土地所有权人领回一定比例抵价地,再将剩余土地进行公开标售、标租或设定地上权,并将土地处分后的收入用于偿还开发总费用。其中,对原土地所有权人采取抵价地补偿方式,就相当于土地所有权人与政府进行的“合作开发”,即由土地所有权人提供土地,政府提供开发费用。区段土地开发后,土地所有权人领回抵价地作为补偿,享受到土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等多重利益;政府则通过这种方式无偿取得了公共设施用地、国宅用地及其他可供建筑用地,也节省了庞大的建设经费支出,促进了都市发展。由此可见,区段征收是一种公私互利、政府与民众双赢的措施。

  对于区段征收的范围,台湾土地相关法律及土地征收条例有明确规定。下列情形下可以施行区段征收:新设都市地区的全部或部分在实施开发建设时;旧都市区为公共安全、公共卫生、公共交通需要或促进土地合理使用而实施的更新;都市土地开发新社区;农村社区为加强公共设施,改善公共卫生需要,或配合农业发展规划实施的更新或新社区开发;都市土地中的农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区;非都市土地实施的开发建设。

  在区段征收中,对抵价地原土地所有权人权利保障最重要的要件是抵价地补偿。按照台湾地区相关土地法律,抵价地由土地所有权人申请,以征收后可供建筑的抵价地进行折算以抵付地价补偿。土地所有权人领回的抵价地面积,由所辖直辖市或县(市)主管机关按其应领地价补偿费与区段征收补偿抵价总额的比率计算其应领的权利价值,并以实际领回抵价地的单位地价折算。抵价地面积,以征收总面积的50%为原则。如遇特殊情况,也不得少于40%。如果进行过农地重划的,该重划地区部分不得少于45%。

  对征地制度改革的借鉴意义 

  我国台湾地区的土地征收也曾遇到过大量与我们相似的问题,形成了相对成熟的制度安排,对我们推进征地制度改革有重要的借鉴价值。

  一是关于土地征收的范围界定。在现行《土地管理法》中,尽管明示了“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是,在城市土地国有和农村土地集体所有两种所有制并存的格局下,又规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,由此导致工业化、城市化用地主要通过征地方式取得,这也是造成当前土地问题的重要原因。我国今后10年仍处于工业化、城市化快速发展期,如果完全采取成熟市场经济体只有公益目的才允许实行征收的做法,恐怕难以求得各方利益平衡。台湾地区将土地征收区分为“一般征收”和“政策性征收”的做法,可能更加可行。对于“兴办公益事业”的用地,采取一般征收,并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于“实施‘国家’经济政策需要”的公共利益用地,采取政策性征收,具体补偿、土地分配和土地溢价处分借鉴台湾区段征收的办法。

  二是关于土地征收程序。我国现行的《土地管理法》关于土地征收程序的规定主要是关于用地者如何向政府办理审批手续,只是在征地补偿安置方案确定后,才要求“有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。这种将被征地者表达意见和利益诉求后置的做法,造成政府征地毫无约束,容易形成政府与农民对立。台湾地区的征地前置程序设计值得借鉴,即在进入实质性征地前,要求用地者的选址必须尽量避开耕地,先行与农民集体进行协议价购以及召开公听会,听取被征地农民集体的意见和利益诉求。另外,台湾地区土地征收后续程序中设定撤销权和收回权的制度,也值得借鉴。

  三是关于一般征收的补偿。现行《土地管理法》中采取农用地产值倍数补偿办法,广受诟病。台湾地区采取公告土地现值的办法补偿,尽管也因低于土地市价,受到被征收土地所有权人的抵制和讨价还价,但其法理和土地权利实现价值更为可取。这次《土地管理法》的修订,如果继续沿用农地产值倍数补偿,被征地农民将难以接受。如果完全按市场价值补偿,除农民以外的利益相关方也难以接受。建议采取公告土地现值进行补偿的办法。但要使这一补偿办法得以实施,还需要附加几项制度安排:允许集体建设用地在符合规划和用地管制下进入市场交易,由此形成的土地市场价格作为公告土地现值的参照;实行规定地价;成立地价评议委员会对区段地价和公告土地现值进行第三方评定。

  四是关于区段征收。在台湾地区的土地征收中,区段征收是对我们目前处理土地使用与权益补偿中最有价值的制度。在沿海经济发达地区、城市区域和农村社区建设中,如果继续沿用现行的征地补偿制度,不仅抬高建设成本,也不利于原土地权利人利益保护。建议将“区段征收”明确写入《土地管理法》和集体土地征收条例中。明确实施区段征收的范围、补偿办法、抵价地比例、政府区段征收后的用地范围,以及剩余地土地出让后的收入用途。

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