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谈城乡土地资源利用与可持续发展
2013-04-16 | 作者: 丑李铭 | 来源: 中国国土资源报 分享到  

  当前,我国经济社会可持续发展能力逐渐受到资源、环境有限承载力的制约,资源瓶颈已成为经济持续增长最突出的问题,特别是土地资源,作为经济社会发展的物质基础、空间载体和基本要素,也比较吃紧。因此,土地资源的永续利用为国家的可持续发展提供可靠的资源保障,关系到全面建成小康社会的顺利推进。

  实现土地资源永续利用的必要性 

  摆脱粗放用地势在必行。在经济发展过程中,工业化、城镇化成为推动经济高速增长的两大引擎,发挥了强大的支撑作用。过去,凭借低价征用土地和协议出让方式,依靠土地出让级差收益和抵押融资,促进了土地从资源向资产及资本的转化。但是,以往这种过度依赖土地资源维持经济高速增长的模式,不可持续。当前我国的经济增长结构显示,影响未来中长期经济发展的主要供给要素,土地的边际效益正逐步减少,对经济增长的贡献率也逐步下降。这在一定程度上意味着,依靠过度消耗、低效利用资源的粗放增长方式对经济发展不利,应逐步摆脱粗放利用资源的惯性方式。

  精打细算才能破解“用地相争”难题。土地资源是一种不可再生资源,随着经济社会持续发展,增量土地资源形势不容乐观,面临各行各业用地相争不断加剧的局面。一方面,两个用地硬约束和“三化”继续推进,一个是粮食安全约束要求必须守住18亿亩耕地红线,另一个是生态安全约束要求到2020年森林保有量比2005年增加4000万公顷以上,同时,工业化、城镇化、农业现代化又处在快速发展历史阶段,建设用地需求将呈刚性增加。此外,人口和基础产业在空间上的聚集趋势将更加明显,使未来工业与农业争地、城镇与农村争地、农业内部争地局面更加突出,统筹各行各业用地需求更加困难,势必影响我们的衣食之源。在这种形势下,实现土地资源永续利用十分必要。

  平衡兼顾城乡发展用地,实现“双保”双赢。未来谁给我们发展所需的土地?面对这个躲不开、绕不过的问题,我们必须立足人多地少的基本国情和发展阶段任务,正确处理保障经济发展与保护土地资源之间的关系,寻找两者之间的利益平衡点,这也是克服资源约束、突破增长极限的关键所在。离开经济发展抓土地资源保护是“缘木求鱼”,脱离保护土地资源搞经济发展是“竭泽而渔”。我们仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,发展是我国解决一切问题的关键,落实到土地资源管理中,就是要让保障发展更加有力,所以不能用停止发展的方法解决资源约束,也不能为了发展而容忍资源无序消耗,丧失发展后劲。这就要大力倡导可持续发展的发展路子,从总体上协调人口、资源与生态的关系,推动土地资源利用转型升级,以土地资源的可持续利用推动经济社会的可持续发展。

  实现土地资源永续利用的具体措施 

  强化规划管控。土地利用总体规划是确定国土、人口、产业布局的基础规划,对经济社会的发展走向具有统筹和管控作用。在编制规划和实施过程中必须做到以下几点:其一,根据土地资源承载能力确定经济社会发展的规模、速度,既控制土地资源供应总量,又严格划定土地利用的“生存线”、“生态线”、“发展线”和“保障线”,全面加强土地用途管制。其二,切实完善土地利用总体规划与其他各行业、各部门的规划衔接尤其是城乡规划在数据来源、用地分类、规划时限等方面进行有效衔接,全面提高规划的科学性。其三,推进民主规划,形成制度化、规范化、程序化的公众参与土地利用总体规划机制,并且高度重视规划信息化建设,方便公众实时监督。其四,严格执行规划约束,综合运用法律手段、行政手段和技术手段,确保规划约束性指标层层分解落实。其五,坚持向本级人民代表大会提请审议本年度土地利用计划的执行情况,并按审议中形成的共识意见整改落实,维护规划的权威性和严肃性。

  增强措施保障。健全经济社会发展的评价指标,可考虑从建设用地利用特征、结构、效率及影响因素入手,选择包括土地利用强度、经济增长用地弹性、经济增长耗地量和土地利用绩效管理等多个层次,建立土地节约集约评价综合指数,纳入区域经济社会发展总体评价体系,改变以GDP作为主要评价指标的做法。同时,强化考核,实施耕地保护干部离任审计制度和土地集约利用绩效评价,建立国土、规划、农林渔业等部门共同保护土地和节约集约用地责任机制,完善区域集约用地评价考核办法。优化供地制度,改进建设用地审批制度,将用地审批和项目投入、产出比例衔接,优先支持先进制造业、现代服务业、战略新型产业等高新经济附加值、高科技含量项目用地,限制或禁止落后产能企业用地,最大限度发挥土地效益。此外,还要完善资源保护立法。

  注重经济调节。按照“同地、同价、同权”的指导思想,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,建立开放、竞争、有序的城乡统一土地市场体系,允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、租赁、作价入股等多种方式参与生产经营建设,促进土地资源要素在城乡之间自用流动和优化配置。完善城镇土地供给的市场化机制,缩小划拨用地范围,全面推进经营性用地和工业用地招拍挂制度,规范国有土地出让价格。建立与社会总体收入、消费水平相适应的征地动态调整补偿机制,增加耕地占用成本,完善城镇基准地价评估和定期发布制度;正确引导土地市场价格预期,既防止流拍、流标现象扩散,又制止高价地频频出现,同时加强市场动态监测分析,及时发布市场信息。此外,应继续完善土地资源节约财税和金融政策,逐步形成促进节约集约用地财税调节机制,建立能够反映土地资源稀缺程度的价格形成机制和合理价格结构,积极探索耕地占用税、土地交易税等税费改革,加大闲置、低效用地、建设用地保有环节等税收调节力度,以及土地深度开发利用等税收支持力度。

  坚持挖潜增效。全面推进城镇低效建设用地二次开发、农村土地整治、低丘缓坡荒滩和未利用土地开发、工矿废弃地复垦利用等各项整治,着重鼓励旧城区、城中村改造提高容积率。同时,始终保持违法占地、违规建筑的严打高压态势,突出用地批后监管,积极应用农用地分等定级和土壤地质调查成果,实现耕地保护向数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”转变,大力实施中低产田改造,加快高标准基本农田建设。尤其是对退化耕地进行生态重建,在后备资源枯竭地区和生态脆弱地区探索耕地占补平衡新途径,推进工业向工业园区集中、农民向城镇和新型农村社区集中、农地向适度规模经营集中。注重土地立体利用,从地表向地上地下拓展用地空间,建立配套制度保障尤其是地籍管理制度从二维向三维转变。合理布局,按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,构建科学合理的城乡发展格局、生态安全格局,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标。

  (作者单位:甘肃省庆阳市西峰区彭原国土资源管理所)

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