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实施国土空间规划绘制美好蓝图
2013-05-18 | 作者: 樊杰 | 来源: 中国国土资源报 分享到  

  我国生态文明理念是在科学发展观理论建设与践行过程中不断完善、逐步形成的。党的十七大把建设生态文明作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求;党的十八大又将生态文明提升到“五位一体”总体布局的战略高度,丰富了生态文明建设的内涵和要求。其中,首次把“国土”作为生态文明建设的空间载体,把“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的首要任务。

  所谓优化国土空间开发格局,就是要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,控制开发强度,调整空间结构。要实现这一目标,就要加快实施主体功能区战略,编制全国国土空间规划,推动各地区严格按照功能定位发展,构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。

  制定和实施国土空间规划,是许多国家建设美好家园的共同选择 

  从国际经验来看,无论是德、法、英、荷等老牌的工业化国家及后来居上的超级大国美国,还是日、韩和我国香港、台湾等被公认为跳出中等收入陷阱的新兴工业化国家和地区,都把空间规划作为政府科学管治国土开发、协调区域发展的重要手段。究其原因,其他国家和地区的空间规划具有以下几个显著共性:空间规划是度量政府执政能力的一个重要标准;空间规划是规范政府、企业和个人空间行为的法律准绳;越是大发展、大转型时期,空间规划发挥的作用越大;空间规划不仅要指导“哪里应该干什么”,更注重约束“哪里不应该干什么”;民生、竞争力、可持续发展,成为各国空间规划越来越趋同的目标。

  国外空间规划的特征主要表现在:一是对土地利用功能进行管制,这是构建有序空间结构的有效方式和主体内容,特别是对市场机制容易忽视的自然保护区、开敞绿色空间、文化遗产地等区域的严格管制更为重要。比如,荷兰对其国家级景观“绿心”的保护,在国土规划的任何阶段都没有发生改变;美国把土地利用的功能性区划作为空间管制的最核心内容。二是高度关注区域之间相互依赖和相互作用产生的空间结构的合理组织。也就是点—轴系统的组织及不同区域用于生产、生活和生态的空间或土地的比例关系。比如,日本通过新辟都市圈、建设新干线等重塑国土空间。三是空间管制具有层次性,这不仅是由于不同空间尺度土地利用功能的不同,也是由于政府层级划分后的事权分割。比如,德国空间规划按照国家、联邦、区域和地方4个层级,形成完整的空间规划体系。四是随着发展观念的转变以及发展问题的复杂化,空间管制的目标、手段也开始多样化。英国在新一轮《大伦敦空间发展战略》中,通过确定一些特别发展地区,如机遇性增长地区、强化开发地区和复兴地区,实施各有侧重的发展策略。五是空间规划具有长期性和稳定性,为提升国土空间规划实施价值和效果提供根本保障。

  发挥空间规划指导作用,将深刻影响我国国土空间格局的变化走势 

  长期以来,我国一直缺失勾画国土空间开发远景格局的规划蓝图。改革开放以来,在我国国民经济整体实力显著提升的同时,国土开发无序、区域发展失衡成为影响我国持续健康协调发展的主要问题。为此,“十二五”规划纲要提出,要按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

  从主体功能区规划编制的经验来看,国土空间规划理念能够对生态文明建设具有全新的理性阐释。首先,突出尊重自然、顺应自然的开发理念,把自然条件适宜性作为开发基础,根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容;把资源环境承载力相协调作为开发原则,根据资源环境中的“短板”因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构。其次,区分不同区域所具备的合理的主体功能开发理念,根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展主要任务,引导各地步入因地制宜确定具有区域特色的现代化发展模式的正确轨道上。再次,控制开发强度和调整空间结构的理念,充分发挥了国土空间布局规划的核心抓手作用。最后,应把提供生态产品作为发展的重要内容,保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程,保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。增强生态产品的生产能力,必然是国土空间开发的重要任务。

  (作者单位:中国科学院地理科学与资源研究所)

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