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城镇化过程中耕地资源保护的问题与建议
2013-05-18 | 作者: 秦中春 | 来源: 中国国土资源报 分享到  

  改革开放以来,我国城镇化水平大幅提高,但始终高度重视耕地资源保护工作。目前已经形成了以《土地管理法》为主体,以土地利用总体规划及用途管制为手段,以基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦有关政策等在内的政策体系。国家对耕地资源的保护手段不断丰富,保护措施愈加严格,保护力度越来越大。

  我国耕地资源保护取得重要进展 

  实行最严格的耕地保护制度,使粮食安全所需的耕地资源得到保证。我国通过实行最严格的耕地保护制度,划定了基本农田保护区,规定任何单位和个人不得改变或者占用。同时,《土地利用总体规划(2006-2020年)》明确到2020年保持耕地面积18亿亩的战略目标,并把这一目标作为必须固守的“红线”。目前,全国粮食安全所需耕地资源基本得到保障,为粮食产量的不断增长提供了有力的支撑。自2004年以来,我国粮食播种面积出现稳步回升,全国粮食总产量实现“九连增”,耕地保护工作的支撑功不可没。

  实行耕地占补平衡制度,缓解粮食安全与城镇发展占地之间的矛盾。我国从1997年开始提出并实施耕地占补平衡制度,不仅为城镇化发展提供了宝贵空间,也在一定程度上缓解了因非农建设占地带来的耕地保障压力。在操作形式上,目前各地耕地占补平衡主要是通过开发利用未利用地,以及对部分农业生产条件较差的现有耕地进行整治,补充和新增耕地资源。在操作程序上,按照“先补后占”、“占一补一”、“占补平衡”的管理要求,由国土资源部门调研并设立土地整治项目,依据国家下达的非农建设占用耕地计划和补充耕地计划严格进行审批,多方筹措资金,按照建设工程管理办法组织落实,并进行监督管理和考核验收。目前,部分地区通过移土培肥、改造中低产田、测土配方等,逐步探索提高新增耕地质量的有效途径。

  开展农村土地整治,促进耕地质量提升与新农村建设。近年来,各地加大农村土地整治力度,内涵不断拓展,做法不断创新。四川、山东、甘肃等省份结合高标准基本农田建设进行土地整治,增加耕地有效面积,大力改善农业生产条件,着力提升耕地质量。重庆市结合农民工市民化建立农户宅基地复垦体系,对自愿申请土地复垦的农户整治宅基地,将新垦耕地与周遍耕地进行集中连片建设。河南省结合新农村建设和小城镇建设,大规模推进新型农村社区建设,打破行政区划,将全市528个村(居)整合规划成42个新型农村社区。

  城镇化进程中耕保形势依然严峻 

  未来十年,即使在最严格管理的情况下,城镇化快速发展仍将占用大量的耕地。我国耕地资源本就十分稀缺,呈现“三少”(人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少)的基本特点。上世纪90年代以来,我国耕地资源规模更是大幅减少,这里有农业结构调整、生态退耕、城镇化和灾害毁损四方面原因,城镇化是仅次于生态退耕的主要影响因素,而且这种影响是不可逆的。

  城镇化过程中耕地保护制度有待完善。耕地资源保护工作具有特殊性,既要利用行政、法律(包括《刑法》)等管理手段,也要发挥市场机制的重要作用。因此,我国现行耕地保护制度在设计上存在的主要问题:一是保护手段不力。保护目标限于保障粮食安全,还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度,对违法行为的定性和量刑上还不完善。二是保护范围有待扩大。目前耕地保护的范围和重点主要针对耕地存量和现状耕地资源,对未来耕地增量和备用耕地资源的管理和保护不足,存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。三是保护方式还需要创新。过去十多年耕地占补平衡成效显著,但随着多数地区未开发耕地资源大幅减少,应及时探索农村建设用地退出并转为耕地的新机制。

  城镇化过程中节地机制尚未建立。从国际经验看,城镇化健康发展可以通过农村退地大于城镇占地来实现节约用地。但在我国这种机制尚未建立,不仅没有出现节地的趋势,反而是耕地资源在城镇化过程中大规模减少。其直接原因是我国人口城镇化滞后于土地城镇化,城市对进城的农民工长期实行“经济性接纳、社会性排斥”,导致农村人口在大规模进城的过程中双重占用建设用地,农村居民点建设用地难以合理退出并转化为耕地。更深层次的原因是国民收入分配体制改革滞后,人地关系脱节,在城镇化过程中保护耕地资源的动力机制缺失。

  进一步加强耕地保护的政策建议 

  加大保护力度,完善耕地保护制度。一要在《刑法》中完善耕地保护的相关内容。将违反耕地资源保护的行为上升到损害公共利益、危害公共安全的高度,进一步完善《刑法》对耕地资源保护的规定,利用法制力量加强保护力度。二要进一步完善耕地保护目标责任考核制度。健全耕地保护目标共同责任机制,制定考核和评价办法,完善考核内容,推行问责制,健全责任追究制度和纠错改正机制。三要进一步深化征地制度改革。加强建设项目选址和用地评价,严格控制征占耕地的规模和速度,新增建设用地总量不得突破粮食生产和其他农作物生产对耕地需求的底线。大幅度提高土地征用过程中新增建设用地有偿使用费和土地开垦费的征收标准。四要加快建立耕地保护补偿机制。鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地,建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时,建立新增耕地经济激励机制,实施耕地保护责任目标的利益补偿,提高各级政府保护耕地的积极性。在有条件的地区和城市,对农地使用者特别是基本农田保护人,通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴,调动农户保护耕地的积极性和主动性。

  创新保护方式,深化农村土地整治。城镇化过程中保护耕地资源,是一个保护耕地与开发耕地相结合的过程,要将深化农村土地整治作为新时期耕地资源保护的重中之重。一要将农村土地整治的对象和重点逐步转移到人口减少地区的农村建设用地上,实行农村建设用地弹性退出机制,建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机制。开发这部分耕地资源,不仅有利于增加进城人口的收益,而且可以方便现有农民的开发利用。二要大力推进以高标准基本农田建设为重点的土地整治。加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力。积极组织实施农村土地整治重大工程,促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设,为确保国家粮食安全提供基础性保障。按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求,大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。严格土地整治新增耕地质量评定和验收,稳步提升新增耕地产能,整治后的耕地可划为基本农田,实行永久保护。三要规范推进农村土地整治示范建设。整治腾出的农村建设用地首先要复垦为耕地,规划继续作为建设用地的,可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设用地,以及农村非农产业发展用地。严禁以整治为名,擅自突破土地利用总体规划和年度计划,扩大城镇用地规模。严禁在农村土地整治中,违法调整、收回和强迫流转农民承包地。四要加强整治项目后期管护,确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程,鼓励剥离建设占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求的前提下,用于新开垦耕地的建设。按照数量、质量和生态“三位一体”的管护要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。五要多渠道筹集土地整治资金,大幅度增加对农村土地整治的资金投入。探索创新金融支持农村土地整治的方式,将城镇土地征占过程中的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费等主要用于农村土地整治,促进支农资金整合。加强农村土地整治资金利用管理,积极引导和支持农民参与土地整治,提高土地整治效率,降低和控制土地整治成本,让农民在土地整治过程中更多地受益。

  统筹城乡发展,实行人地挂钩。要以人均耕地保有量和人均基本农田保有量作为城市发展目标管理考核的重要指标,将保护耕地的责任落实到每个城市。我国主体功能区规划提出了城乡人地挂钩、地区间人地挂钩的要求,要以促进农村人口向城镇和新型农村社区集聚为方向,在土地利用规划中建立人口土地联动机制,将新增建设用地指标与新增户籍人口(或稳定居住时间较长的常住人口)结合起来。以吸纳农村人口安居乐业的规模为依据,合理安排不同地区建设用地指标,以土地联动带动人口联动,防止“城扩人不增”,为重点地区城镇化发展提供土地保障。人地挂钩指标实行有偿使用,主要用于当地县域经济的发展,少量指标用于跨县或跨市公开交易。人地挂钩指标有偿使用收益全部返回农村。要着眼长远和未来耕地增量,通过确立边界和建立有效的组织制度,对农村人口减少地区的农村居民点建设占地实行萎缩性管理和控制。同时,引导和推进分散居民点向中心村镇集中,促进新型农村社区建设,调整优化乡村结构,不断提高农村土地利用水平。

  (作者单位:国务院发展研究中心农村经济研究部)

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