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高科技园区土地利用存在的问题与对策
2013-07-23 | 来源: 中国土地学会网站 分享到  

  一、高科技园区土地利用存在的问题

  (一)用地总体规模偏大

  我国的高科技园区建设始于1988年,早期建设缺少土地节约集约利用的指导思想,采用的是“摊大饼”的发展模式。1990年代中期开始,我国对高科技园区的规模进行调整,将起步区规划面积定为93.6KM2,仅为原规划面积的1/5,但是由于历史欠账较多,整治效果并不明显,高科技园区普遍土地利用率较低。

  (二)经济效益较低

  纵观世界知名的高科技园区,经济效益都很高,我国高科技园区的经济效益则相对较低。有关部门对1999年以来全国76家新建开发区的统计显示,园区内每公顷平均投资仅为34万元人民币,产值不到13万元,而在我国的城镇以及独立工矿区用地平均产出为100万元人民币每公顷。开发区的土地投资率实际上已经远低于国家目前建设用地的平均水平。

  (三)土地性质随意变更

  我国高科技园区建设的过程一般是先由政府利用贷款廉价征用农用地或者无偿划拨土地,把“生地”整理成“熟地”,然后出让给企业。由于房地产开发和园区开发存在业务上的关联性,加之比较利益的影响,各园区借鉴“城市营运”的概念纷纷走上了房地产开发的道路,而且许多高科技园区弃国家土地管理部门对经营性土地协议出让(早期建立的一些高科技园区的土地大多以协议方式出让)的禁令于不顾,擅自改变土地用途搞房地产开发,获取较高的利润来弥补工业用地亏空,使园区的土地资源消耗殆尽。

  二、高科技园区土地利用问题产生的原因分析

  (一)政府对于“政绩”的盲目追求

  我国现行的政府官员政绩考核制度仍然比较重视与国民经济发展直接相关的、能直接体现官员政绩的硬指标,例如工业总产值、GDP增长率、引进外资数额等等。具体到高科技园区的建设问题上,正是由于政绩考核制度的缺陷和政府官员对于政绩的盲目追求导致一些地方的领导人往往把设立开发区当作一项所谓的“政绩工程”和“形象工程”,热衷于搞一些“新题材、大手笔”,其实是一味在扩张用地上做文章,导致园区规模过大,空间效益低下,土地资源严重浪费。

  (二)土地管理机制不完善

  国家近些年来十分重视高科技园区的发展建设,在土地利用政策上对高科技园区较为宽松,这虽然促进了我国高科技产业的发展,但是也在一定程度上使高科技园区和高科技园区管委会拥有了一些特权,使一些高科技园区的管委会独立于城市规划管理部门之外,拥有独立批发“一书两证”的权利,致使高科技园的土地权属管理比较混乱,进而导致园区土地脱离了土地利用总体规划和城市规划的控制,使土地投机者有机可乘。对于政府来说,由于处于招商引资竞争的压力之下,对进驻高科技园区的企业尤其是外资和合资企业随意更改土地用途的行为管理不够严格,造成高科技园区有限的土地资源被随意更改用途,发展举步维艰。

  (三)企业科研创新和自主研发能力低下

  现今国际知名的高科技园区都以高科研密度为特征,例如:英国剑桥科技园集中了近千家高科技企业;印度班加罗尔国际科技园进驻的高科技企业达到94家。我国相当一部分高科技园区尚处于初创阶段,还是研试生产企业的集聚地,科研密度较低,科研创新和自主研发能力不强,产品附加值低。

  三、高科技园区土地利用政策创新思路

  (一)科学编制土地利用总体规划,优化园区土地利用布局和结构

  高科技园区作为高新技术产业的集聚地,对提升区域产业层次、调整区域产业布局具有十分重要的作用。在新一轮的土地利用总体规划中应提高对高科技园区土地利用问题的重视程度,将高科技园区的土地利用问题作为一个专题来研究,重点解决高科技园区发展过程中面临的后备土地资源和发展空间不足的问题,为高科技园的发展提供保障。同时,由于高科技园区的用地包括工业用地、居住用地、商业用地和绿地等多种用地类型,在新规划编制过程中应对高科技园区内部的用地结构进行细化,科学调整土地利用布局和结构,选择园区主导产业,并对各个地块的用途加以强制性规定,防止用地类型被随意更改。

  (二)创新土地产权机制,开辟园区发展新渠道

  现阶段,我国高科技园区的用地需求主要通过征用农民集体所有的土地来满足,政府通过“低征高卖”的方式以地生财的行为时常发生。要解决“低征高卖”问题,关键是创新土地产权机制,让农民集体组织参与增值收益的分配。政府应转变观念,让农民对其土地的转让有发言权,由用地企业直接和农民进行谈判,政府充当联系人和协调者的角色;允许农民集体组织以土地为资本入股,参与高科技园区的建设,这样可以省去征地过程中政府对农民的征地补偿开支;在高科技园区建成后,农民集体组织可以按照所占股份的多少按比例分红,给农民以切实的好处。同时,失去土地的农民也可以在建成后的高科技园区中从事环卫、交通协管等工作,进而解决一部分农民在失去土地后的就业问题。

  (三)创新土地供应方式,实现园区土地资源有效配置

  我国早期建设的高科技园区大多数采用协议出让的方式出让土地使用权,近期建设的一些高科技园区采用招拍挂方式出让土地使用权,但无论是协议方式还是招拍挂方式,土地出让后的使用主动权就由用地企业所掌握,给政府对土地利用的管理带来了诸多不便。

  针对上述情况,政府应根据入园企业的实际情况,将园区的土地划分为不同的类型,通过一些合理的土地经济手段促进土地资源优化配置。对一些高风险、实力相对较弱、持续发展能力不强的企业采取只租不卖的供地方式,在园区的一部分土地上建设标准厂房并将厂房出租给企业,这样就由政府掌握了土地经济杠杆,进而掌握了土地利用的主动权。对于一些综合实力很强、风险小、发展成熟的大型跨国企业,园区管委会可以考虑将一部分土地完全出让,以促进企业的长期发展。

  (四)强化供地后续监管,盘活园区存量土地

  高科技园区应深入开展园区土地的内部挖潜和二次开发,把盘活存量土地作为重中之重。

  1.充分利用地上地下空间

  高科技园区可根据所处地区的实际情况,充分利用立体空间,向地上和地下发展,增加园区建筑面积,提高容积率。通过修建高层建筑,可以将多个企业集中起来,即节省了建设用地又加强了企业之间的交流和合作;通过开发地下空间,可以用于停车场、仓储、人防工程的建设,也节约了大量的建设用地。

  2.积极实行土地回购和土地置换

  土地回购是指在法律允许的范围内,收购方通过给予被购方合理的补偿后,获取被购方的土地使用权,收购方可以是政府或者园区管委会,也可以是第三方土地使用者。土地回购主要是针对获取园区土地后没有能力开发的企业,通过土地回购“腾笼换鸟”,使合适的土地使用者获取土地,提高土地资源的配置效率。

  土地置换是通过以地换地的形式,变换地块位置而不改变地块使用权人,包括将一些不能独立利用的零星土地集中整理后统一安排使用。土地置换主要针对占地面积大但土地利用率较低、地均效益较低的企业,通过土地置换盘活宝贵的土地资源。

  3.适当调整、缩减企业用地

  土地调整主要针对获取土地后暂时不能开发的企业,对其暂停供地,将原有地块提供给其他继续开发建设的企业。对于停止供地的企业,可有政府与其协商,在企业有开发能力时优先安排用地。

  土地缩减是针对只能部分开发其所获取土地的企业,在调查论证的基础上,收回一部分已经出让的土地。这样一方面能够为别的企业提高用地来源,也可以刺激企业的开发建设速度。

  (五)建立高效土地利用管理体制,保障园区土地节约集约利用

  改变现有的注重总量指标的政绩考核制度,将关注的重点放在地均产值、空间效益等均量指标上。特别强调的是,可以将园区土地集约利用程度变化作为政绩考核的一项重要指标。

  当前,我国高科技园区的土地利用管理模式是以政府为主导,导致高科技园区开发效率低。可以转变高科技园区管委会的角色,协调其与当地土地管理部门的关系,由土地管理部门负责土地供应,园区管委会将工作的重心转移到为各种市场主题服务和创造园区良好的发展环境上来,同时成立园区开发公司负责整个高科技园区的开发。这样,土地管理部门、园区管委会和园区开发公司各司其职,政企分开,使高科技园区按照市场主导的模式发展,进一步促进园区土地节约集约利用。

  (六)建立评价考核责任机制,强化园区节约集约用地联合监管

  我国的高科技园区建设,土地资源硬约束已成为园区发展面临的难题,有必要建立节约集约用地评价考核机制,增强园区节约集约用地责任感,强化用地监管力度。对高科技园区节约集约用地状况的评价,应围绕用地效益、土地利用以及管理状况等三方面,土地投资强度、地均产值可以衡量园区用地效益,容积率、建筑密度、工业用地比重、工业用地建成率可以反映园区土地利用状况,评价园区用地管理力度的指标则应以闲置土地、违规违约用地的查处率为重点;同时加强考核管理,将考核结果纳入园区政绩考核指标体系,制定相应奖惩措施;结合各地高科技园区用地现状和土地执法共管责任机机制,整合部门力量,注重部门协作,建立共同责任机制,从而将集约用地的管理理念切实落实到园区的建设发展中。

 

    (作者为:南京市国土资源局玄武(秦淮)分局 朱义繁 王莉 南京师范大学地理科学院 张小林)

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