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日本国土空间集约利用对我国土地利用的启示
2013-08-12 | 作者: 国土资源部信息中心 姜雅 | 来源: 中国土地学会网站 分享到  

  日本的国土面积只相当于我国的25分之一,人口密度是我国的3倍,所以日本十分重视国土空间的集约利用,国土规划在日本是体现国家战略的顶层规划,从土地利用、粮食安全、生态保护、防灾减灾,到矿产资源保障战略,都被纳入其中。日本国土规划有50年的历史,经历了一个从上升期、顶盛期到衰落期的完整过程,积累了大量经验教训。其上升期所面临的问题正是我国当前面临的问题,其当前面临的问题也是我国未来可能发生及应避免的问题。因此,研究日本国土规划对我国首轮国土规划编制工作具有问题导向型的重要启发意义。主要总结为以下三点:

  一、在规划发展的同时也要规划危机

  在发展阶段上,日本正处于后工业化和后城市化的经济衰退期,产业布局已定型,导致环境负荷严重的重化工业已从本土转移到了周边发展中国家,如我国的环渤海一带。经济社会发展相对平稳,老龄化社会医疗福利制度非常完善。而我国则正处于工业化和城镇化高速发展的中后期阶段,经济水平仍处在上升通道,产业和人口正在向发达地区过度集中,区域发展不均衡,正是聚集国家财富及奠定国际地位的时期。这正好是日本“第三、四全综”的发展时期。从经济总量等硬指标来看,我国的发达地区处于日本“四全综”的发展水平,而整体国民生活软环境和部分经济欠发达地区仍还处于日本“三全综”的发展水平。“三全综”是从1977年到1986年,日本逐步把重心由“经济建设”转向提高国民生活水平上,把农村建设为“田园定居圈”,为日本二十年后的后城市化奠定了“人与自然和谐发展”的重要基础;在空间上调整了城市群落的产业科技布局,形成了“技术聚集型城市群”,这一期的国土规划将农村和城市区分发展,取得了很好的效果;“四全综”是从1987年到1997年,正是日本国家经济实力强盛,急需奠定国际地位的时期。这一时期日本大兴土木进行城市之间的立体交通网路等基础设施建设,举办奥运会等大型国际活动以增强国际交流,奠定日本的国际地位。为拉动内需,日本进行了“综合休闲娱乐区”项目建设。由于亚洲金融危机和“泡沫经济”崩溃,耗资巨大的娱乐区项目并没有像预期一样依靠消费拉动经济,而是造成了巨大的资金浪费,在日本国土规划史上是惨痛教训。

  除了借鉴日本农村及城市群落发展模式、借鉴日本对基础设施的重视及依靠大型国际活动奠定大国地位的思路之外,另一个值得借鉴的经验是日本国土规划中对粮食安全的重视和保障。日本70%以上的国土被森林覆盖,人均耕地面积仅为我国的一半。因此,日本非常注重粮食安全。日本是食大米的国家,其大米一直保持着接近100%的自给自足率。用0.8亿亩耕地,养活了1.27亿人口。日本的耕地保护政策与温总理提出的严保18亿亩土地红线基本国策不谋而合。我国的人均耕地面积同日本一样拮据,某些地方政府为了追求暂时的政绩不惜破坏耕地,这是破坏粮食安全生命线及动摇国家安全根基的行为,必须严令禁止。

  在借鉴同时,也应注意避免“综合休闲娱乐区”这样劳民伤财的失败项目。由于没有顶层国土规划的宏观指导,我国各地区各城市对自己在全国乃至整个亚洲的发展定位十分不明晰,很多地方政府为了追求政绩牺牲生态资源,更有很多娱乐项目重复上马,造成资源配置的极大浪费。比如,仅江苏省常州市一个400多万人口的中等规模地级市,就有嬉戏谷等大型梦幻主题公园三座,而距常州市仅260公里的安徽省芜湖市,投资18个亿兴建了雷同的方特大型梦幻主题公园,与此同时,在距常州仅180公里的上海市,也斥资244亿正在兴建占地6000亩的大型娱乐主题公园。这些大型娱乐项目不仅投资大,而且后续维护费用也很高昂。一旦我国经济进入下行通道,首先萧条的便是这些大型娱乐消费项目,所以应该引起警惕。

  二、国土规划不应追求经济活动的均衡布局

  当前,日本面临的最大难题是人口减少和老龄化所带来的地区发展引擎动力不足,其次是如何建立超强防灾的国土结构,第三是如何在全球进行资源战略布局,解决制约国民经济发展的资源能源瓶颈。其中地区经济发展引擎问题是重中之重。日本在最新国土规划中避开了与“过密过疏”问题的直接交锋,转而承认作为带动日本整体经济发展的超级大都市,东京的繁荣需要城市机能、资源和人口的高度集中,过去十年中促进资源从首都圈向地方圈分散的“一极四轴”国土结构无法实现,所以日本将注意力从解决东京一极问题,转向关注如何最大化的利用东京一极带动周边大区域整体发展,同时,这个广域地区中的各个小区还能独立发展。在这样的理念下,日本按照人口规模和城市机能将国土划分为十个广域地方圈。充分放权给各地方圈,让他们把自己放在整个亚洲的高度来挖掘什么是本地区的优势和特色,将自己区别于别人的优势特色作为本地区经济发展的引擎,在各个地区都各自独立发展的同时,再进行各地区之间的合作发展,先富带动后富,从而实现均富,提高日本的整体国际竞争力。

  我国在2030年时也将逐步进入到老龄化社会。日本当前所面临的问题也正是我国未来所要面临的课题。日本经过50年的国土规划仍然是“东京一极”和“环太平洋一轴”的国土结构现状,人口、城市机能及社会资源向东京一极和日本列岛主轴集中的现象仍然没有改变。从日本的经验中,我们在制定国土规划时至少可以避免强求经济活动的均衡布局,在政府宏观调控过程中充分尊重市场经济和价值规律作用的结果。对于未来十年人口和社会资源继续向“北上广”三极集中的现象,要以疏导为主,顺势而为,将人口和资源的流动正好作为这些地区的经济发展引擎,从而对周边地区产生物资消费需求等连带作用,形成“经济软着陆”和“大北京圈”等广域地区。

  三、国土资源管理部门应该在整个国土规划中发挥根本性作用

  在管理体制上,日本国土规划的制定和管理部门一直是其国土交通省国土规划局,保障规划实施的推行部门是各级地方政府。国土规划局在制定每轮国土规划前,首先是委托科研机构做大量细致的国土资源综合调查,将取得的基础数据纳入到日本GIS地理信息系统,基于这些数据,日本的国土规划可以精确到1:1000万比例尺,几乎精确到人们脚下的每一个地块,让国土寸土寸金。其次,国土规划局将做好的规划草案广泛征求产学研各界意见,理顺国土规划与经济规划等各级规划的关系,协调实施国土规划的各个主体部门之间的关系。之后再拿到中国、韩国、马来西亚等重要邻国的对口国土资源管理部门征求意见,最后形成草案,报国会审议。这个编制过程非常慎重,最长可达45个月。其中绝大部分时间都是用在协调上,这也是国土规划能否顺利落地并取得实效的最为关键的一环。

  从日本50年的发展经验来看,国土规划虽然是一项国家顶层战略,但也要建立在土地面积的几何形态、地质属性、海洋文明、地下水和资源禀赋条件等数据基础上,而这些数据的管理基本上都掌握在国土资源部门。因此,国土资源部门应该在整个国土规划中发挥根本性的重要作用。应该负责我国国土资源情况的前期综合调查,广泛征求各界意见,协调国土规划与国家经济发展五年规划、与土地利用规划、城市规划、主体功能区规划等各规划之间的关系,明确上位规划与下位规划的层级与分工,建立保障国土规划实施的财政金融体系。而信息中心应该在整个国土规划中发挥重要的数据支撑作用,“国土资源一张图和国土资源主干网”可以在国土规划的上游支撑国土规划纲要的编制,而“国土资源综合监管平台”则可以参与到国土规划的下游阶段,对规划的实施情况进行实时网络综合监管。这些工作将直接影响到我国国土规划能否顺利落地、能否体现出与我国地位相称的大国思维,能否构建合理的国土空间格局,从而使国土规划真正解决问题、取得效果。

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