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城镇土地集约利用的问题与对策
2013-08-30 | 来源: 中国土地学会网站 | 【 】【打印】【关闭

  一、城镇土地集约利用存在的问题

  (一)城镇土地利用结构不合理, 小城镇面广量大

  20 世纪90 年代以来,在中国城镇快速发展的背景下,小城镇发展较快,乡镇企业发展迅速,遍地开花、分散发展,小城镇建筑密度普遍不合理,建造独立式住宅,崇尚扩展式建房,每户占地面积较大,人均占地面积大大超过标准规定。据2006年3月13日的经济参考报报道,目前,中国城乡建设用地约24万平方公里,城市人均建设用地已达130 多平方米,远远高于发达国家人均 82.4㎡和发展中国家人均83.3㎡的水平;2001年我国大城市工业用地占城市建设用地的21%,超过世界城市规划标准的15%。道路广场和绿地不足,不能适应城市交通发展和改善生态环境的需要,2001 年城市人均公共绿地面积仅为4 .56㎡/人,而一般发达国家城市公共绿地水平为12-20 ㎡/人。

  (二)土地利用效率低

  中国城市土地利用基本上属于粗放型的利用模式,据有关专家测算,1986~1996年,我国37个特大城市用地规模增长弹性系数已达2.29,超过标准1.12的1倍多,目前我国城市约40%左右被低效利用,城市规划整体容积率一般为0.4-0.45,而实际上我们的的容积率不及规划容积率的70%,5%以上的土地处于闲置状态,土地集约利用潜力还很大。

  (三)土地供求关系混乱,土地市场竞争机制扭曲

  以工业用地需求为主的需求结构,决定了其引入市场机制的困难性,而政府对土地供给的行政干预则人为造成土地供给量无限放大,导致土地供给远大于有效需求,小城镇及开发区土地市场供求尤为如此。地方政府间或为片面追求招商引资量而导致土地供应中出现恶性竞争和过度竞争,使城郊土地市场呈现“买方市场”,实际供给量远大于有效需求量。用地者之间缺乏有效竞争,土地的取得成本低廉,用地者缺乏集约用地的激励,致使土地资源利用粗放。

  二、城镇土地集约利用途径

  针对土地利用,温家宝总理强调“土地是民生之本。保护土地是一项基本国策。实行最严格的土地管理制度,一要完善土地产权与征地制度,健全土地管理法律体系;二要加强土地审批管理,杜绝乱批滥占耕地现象;三要清理各类开发用地,强化对土地使用的监督;四要加强宏观调控和政策引导,防止盲目投资和低水平重复建设。各级领导干部一定要放眼长远,认真贯彻三个代表的重要思想,从认真保护最广大人民群众的根本利益出发,珍惜和保护每一寸土地”。

  (一)城市土地集约化利用的一般对策

  一要加强土地利用总体规划的科学性和权威性。土地利用总体规划是实施土地用途管制制度,正确处理资源保护与经济发展关系的重要依据;是约束和调控土地利用行为,促进人类社会活动在空间上合理布局与分工协作,优化资源配置,提高资源综合利用效益,保证公共利益实现的重要管理手段。土地利用规划对土地利用行为的约束和调控主要表现在对土地需求与土地供给进行的一种综合平衡与管理上。科学的编制城市土地利用总体规划,严格控制城市建设用地的供应总量,遏制城市规模的盲目膨胀和占用耕地的势头。应采取包括加强立法等在内的一系列措施和方法,努力增强土地利用总体规划的权威性、科学性和时效性。

  二要健全土地市场体系,强化土地法制管理。健全土地市场就是坚持把市场调节与政府调控结合起来,垄断土地出让市场,调控搞活土地转让市场,确保土地市场健康有序发展。健全土地市场体系是优化配置城市土地资源的根本途径,也是理顺商品经济条件下土地产权关系、搞活企业、发展外向型经济所要求的,从而有利于提高城市土地利用效率。

  (二)考虑到城市各自本身的一些特点,可以有针对性地采取一些措施来提高城市的土地集约利用水平

  1、发展经济,加大基础设施建设。针对土地利用投入水平低的情况,应加大对城市建设的资金投入,特别是城市公共基础设施的建设。有计划地提高城市基础设施建设在市政府财政支出中的比例,加大环境保护和环境治理的力度,为城市继续发展创造良好的外部环境。同时,除了从土地使用权出让金中拿出一部分作为城市建设专项资金,弥补目前的投入不足,还可以通过政策引导、政府扶持,吸纳外企、个体、市内企事业单位等多方资金,加强城市建设。

  2、针对土地使用强度低的情况,应严格控制建设用地的扩张。以前我国大多数城市的布局形式采用一元化单中心结构,即只有一个城市中心,而且大都在市区地理中心位置,城市发展以“摊大饼”方式扩展,城市土地开发呈外延平面式扩张趋势,忽视了内涵立体的综合开发与利用。可以通过挖潜改造,增加建设项目投资强度、建筑容积率,进一步提高土地利用率;同时注重调整土地利用结构,坚持工业建设项目原则上向开发区和产业聚集区集中,从严控制开发区以外的项目供地,避免零散布局,盲目扩张用地;对新引进的项目积极引导利用闲置厂房和城镇空闲地,达到提高土地利用强度的目的。

  3、针对土地利用效率低的情况,应该促进城市土地利用结构的优化。我国许多城市中心区工业与仓储用地占城市建设用地的比例明显偏高,居民区过分集中于市中心,服务设施布局不均衡。这种城市布局,造成土地的利用率、产出率低下,城市的经济效益达不到最大程度地发挥,阻碍了我国城市化的顺利进行。调整土地利用结构,从提高土地的集约度入手,一是要重视旧城改造工作。旧城改造潜力巨大,要把城市中的“棚户区”、“城中村”作为重点部位,努力改变旧城矮、空的现状,从提高建筑容积率和土地利用率上要地。二是要通过级差地租和税费杠杆共同作用,调整土地利用方向,提高土地利用的结构性效率。运用级差地租原理重新配置城市土地资源,盘活企业资产,改善社会经济与生态环境,重建城市社会经济环境功能。市区内第二产业用地要逐步置换为第三产业用地,实现市区土地的“退二进三”,既为工厂企业更新改造创造了新机会,又可改善城市社会经济活动的区位环境与条件,挖掘出第三产业发展所需的城市用地,通过合理置换,提高了单位土地的产值率,使黄金地段真正发挥黄金效益,提高土地的集约利用程度。

  4、针对生态环境质量差的情况,应该促进城市的生态建设

  在城镇化过程中,为了保证土地资源的集约利用,必须加强污染源的控制、整治和管理,确保规定的污染物排放标准;对于已建污染性项目应严格控制其发展规模,确保污染物处理符合要求。其次,做好土地环境污染的预防工作,防患于未然,并加强法制管理,保证城镇用地在生态环境方面走上良性循环轨道,实现土地资源的可持续发展。有条件的地区要充分利用城市地下空间。城市地下空间是提高土地利用效率和节约土地资源、增加城市绿地、保持城市历史文化景观、人车立体分流、扩充基础设施容量、改善城市生态环境的最有效途径。

   (作者:江苏张家港市国土资源局开发区(杨舍)分局 陆琦)

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