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土地整治:公众参与机制不可或缺
2013-08-30 | 作者: 国土资源部土地整治中心 杨磊 | 来源: 中国土地学会网站 | 【 】【打印】【关闭

  2009年6月,江苏金坛直里村成立农民“耕保协会”。其后,江苏邳州、湖南隆回、湖北沙洋和黄梅、河南泌阳等地成立类似组织的新闻报道陆续出现。来自不同方面的管理者、研究者,对这一现象的关注也在不断发展。

  为什么此时各地纷纷出现这个现象?或是农民群众出于保护命根子的自发,或是基层国土干部出于有效履行职责的自觉,或是基层政府出于改善社会管理的创新,或是中央大政方针的创造性贯彻落实。

  它既是来自群众的自发现象,更是来自组织的积极主动回应,是这些地区的一些先进农民群众代表和一部分具有创造性思维的基层国土干部思想火花碰撞的结果。在加速城乡一体、三化同步发展的背景下,这个现象的出现具有更大意义。一方面,长期的城乡二元结构,实质是城乡利益二元结构。它包括城乡社会保障体系的二元化、城乡公共建设的二元化、工农业经济利益的二元化等等。另一方面,经济发展促进了社会流动,社会流动促进了农民自身权利意识的提高,再加上土地资产价值的凸显,新时期农民的合理利益诉求尤其需要得到尊重与回应。

  在一些社会学家看来,经济发展所带来的社会分层,甚至断裂、对立的矛盾正在日益深化,正在逼近临界状态。实现城乡共同繁荣、共同发展,其核心就是城乡利益和谐。惟有利益和谐,社会才能和谐。农民“耕保协会”的出现,是来自不同利益驱动的撮合,但更是创新社会管理,合理反映利益诉求、规范平衡调整利益,实现社会和谐的新平台。

  它有效缓解耕地保护管理领域各种因利而起矛盾的显著效果已经被证实。“天上卫片查、地上《15号令》管,都不如老百姓的千里眼、顺风耳管用。”来自基层的这句顺口溜,充分说明自上而下的检查、考核、问责,经常面临法不责众的制度困境。来自“外部的”监管,还需来自“内部的”响应,变“管我”为“我管”,充分发挥内生的农民“耕地保护第一守护人”的作用。

  江苏金坛直里村,由于地处工业集中区,人地矛盾突出,村民对于征地消息非常敏感,维权意识高涨;农民“耕保协会”成立仅3年,已有效制止违法用地约112亩。面对侵害农民利益的土地违法行为,单个农民的作用是微弱的,往往难以与地方政府(征地方)、开发商(用地方)等相抗衡。农民“耕保协会”作为一个团体,将会大大提高产权主体在占用耕地过程中的制约作用,化解基层国土部门的执法压力。

  它代表了扩大公民有序政治参与的正确方向。政治参与,亦称公众参与、参与政治,是普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。党的十七大报告明确提出:“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”

  在3月16日下发的《国务院关于全国土地整治规划(2011-2015年)的批复》中也明确要求:“国土资源部要会同有关部门和地方认真落实《规划》提出的各项任务,不断完善相关规章制度,建立公众参与机制,强化重点工程监管,确保《规划》目标任务实现。” 广泛而有序的公众参与,是现代文明的基本要求和重要标志。

  耕地保护和土地整治作为综合性的社会工程,涉及多方尤其是农民的根本利益,更需扩大公众参与。这在国内外早有成功先例,如德国的土地整理参加者联合会、荷兰的土地整理委员会、日本的农田整备参加者联合会、台湾的农地重划协进会等都是公众参与土地整治的组织。在国内,其他政府部门也已有先行者,如环境保护部早在2006年就出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。

  总之,农民“耕保协会”的确是一个效果好、代价小、群众认可、方向正确的好组织形式,尤其对于搞好土地整治,落实好中央大规模建设旱涝保收高标准基本农田的战略决策不可或缺。

  但是,农民“耕保协会”毕竟是一个新生事物,在今后的扩大试验中,要注意把握好三个原则:

  一是既要“扩大”,也要“有序”。“扩大”主要体现的是公民参与的深度和广度,而“有序”强调的则是公民参与的秩序和效果。既要解决公众参与严重不足问题,也要防范参与过度、跑偏问题。

  二是要突出和保障农民主体地位,尊重群众意愿、激发群众参与、接受群众监督。农民“耕保协会”,作为一个利益多元化背景下各方博弈的平台,必须做到包容多方意见,尤其要注意倾听、回应少数人的意见,不断探索从机制上充分保障农民在“耕保协会”中的主体地位。

  三是要先易后难。从实践上看,现时农民“耕保协会”的主要作用体现在“问题发现、矛盾调解、利益协调、政策宣传”四个方面。当前来看,探索建立耕地保护领域的公众参与机制,土地整治不失为一个合适的切入点,通过建立土地整治参与者联合会,在政府和农民间建设双向沟通机制,使土地整治项目得到更好的规划、设计、实施、管护和监督,使公众参与切实发挥出“把好事办好”的机制性作用。

  《全国土地整治规划(2011-2015年)》是指导全国土地整治工作的纲领性文件,是规范有序开展土地整治工作的基本依据,是各地大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据。《规划》把公众参与提到了前所未有的新高度,在土地整治工作的基本原则、工作机制、保障措施等方面做出了明确规定。一是在基本原则中,提出“要始终把维护农民和农村集体经济组织的主体地位放在首位,按照以人为本、依法推进的要求,保障农民的知情权、参与权和受益权。”二是在工作机制中,明确要“形成政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进的责任机制。”三是在保障措施中,明确了公众参与的三个环节,即规划参与、项目参与、监督参与。

  在规划参与环节,《规划》指出,要“改进规划工作方式。编制各级土地整治规划,要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。”在项目参与环节,《规划》强调:“项目设计与工程建设中要充分听取当地群众的意见,引导群众全程参与,接受社会公众的监督。”在监督参与环节,《规划》指出,“建立完善的规划信息公示制度,将土地整治规划及其调整、项目实施、竣工验收等信息及时向社会公众公开,提高规划实施的透明度”。

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