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河北省城镇化土地利用情况调查
2013-09-17 | 作者: 许光辉 | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  近年来,河北省加快推进新型城镇化,提出到2015年城镇化率达到54%——这意味着今后3年河北城镇人口将增加750万,需要上百万亩土地支撑。“地从哪里来,人往哪里去”的难题,绕不开、躲不过,必须客观正视。最近,记者就河北省城镇化土地利用情况,进行了调查采访。

  土地,城镇化中的尴尬角色

  人口、土地、资金是城镇化的三大要素,其中土地是推进城镇化的物质基础、空间载体和基本要素,与其他要素紧密相关。在采访中,记者发现当前土地的角色尴尬,成为城镇化过程中各种问题和矛盾的焦点,各级国土资源部门保障发展的压力都很大。河北城镇化土地利用情况是全国的一个缩影。

  受土地供需矛盾突出影响,土地成为当前影响和制约地方经济发展的主要“瓶颈”。河北省省长张庆伟曾坦言,河北面临土地、资金、项目三大难题,土地问题最为突出。

  据测算,河北省城镇化率每提高一个百分点,就要有100多万人进城,按每人100平方米计算,今后3年河北仅城镇扩张就需新增建设用地110多万亩,在“不饱和”供地政策的大背景下,河北的用地缺口在60%左右。据专家测算,倘若我国城镇化率保持年均增长1个百分点,今后每年城镇化用地需求将超过280万亩。

  在新增建设用地供应上,存在供应不均衡、城镇公共服务配套设施用地较少的问题。主要原因是新增建设用地指标要优先用于保障省级以上重点产业项目和重点发展区域用地,用于县城建设和县域经济发展的新增建设用地指标不足,河北有的县每年只能得到100亩~200亩新增用地指标。在供地结构上,各地城镇公共服务用地比例普遍偏低,如承德市某县从2007年~2012年没有新增公共服务用地。唐山市某县甚至出现了负增长,公共服务用地2012年比2009年减少了214.8亩。

  尽管城镇化用地需求巨大,但是质量明显不高、土地对人口的承载能力不强,主要表现在土地扩张与人口转移不匹配,土地城镇化快于人口城镇化。2003年~2012年,河北省11个设区市城市建成区面积增幅为69%;城市人口增幅为36%,城市用地增长率与城市人口增长率之比值为1.92,全国平均比值为1.85,都远远高于国际公认的合理阈值1.12。如唐山市某区,同期城镇人口增幅为48.2%,而建成区面积从10.2平方公里增长到30.5平方公里,增幅高达197.1%。

  有两个方面需要关注,一是城镇人均建设用地面积呈逐年上升趋势。河北省城镇人均建设用地面积由2003年80.01平方米/人增长为2012年的103.18平方米/人,增幅为28%。二是农村用地呈人减地增的逆向发展趋势。从2000年到2012年,全省农村人口减少了近1000万人,全省宅基地面积却增加了近200多万亩。

  土地闲置浪费,利用效率不高,也是新型城镇化过程中需要重视的问题。无论是城镇、开发区还是农村,土地闲置和粗放浪费现象都比较明显。目前河北省市级以下园区,平均投资强度每亩不足100万无,年利税每亩不足万元。中小城市的旧城区和“城中村”、农村的“空心村”现象也比较普遍。    

  城镇建设对“土地财政”依赖较强,潜在风险较高。各地在推进城镇化中,最主要的资金渠道就是土地出让收入。政府以收储的土地向银行抵押贷款,用贷款再进行土地收储,依靠土地出让金归还银行贷款。近年来,河北城镇建设资金1/2~2/3来自土地出让收入,不少地方仍然走征地—出让—建设—以地融资的老路,这种方式存在不确定性。如果市场形势发生变化,土地出让收入低于预期,将面临较大还贷压力。将旧城(城中村)改造项目打包给开发商,也有出现预期资金难以回笼的风险。

  新型城镇化,要体现土地资源高效配置和节约用地

  今年6月24日,国土资源部在浙江绍兴召开促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会。国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明在会上指出,中央提出要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,落实到土地上,最根本的一条,就是通过改革完善政策措施,推动土地资源的高效配置和节约集约利用,在保障城镇化发展合理用地需求的同时,促进城镇化质量的提高。这既提出了推进新型城镇化土地利用的主要途径,也指明了今后土地管理制度改革的方向。

  河北省的城镇化土地利用目前主要有3种模式:城镇建成区外延扩展模式、设立开发区扩张模式、旧城区(城中村)改造升级模式。这3种模式既涉及合理扩大城镇用地规模空间、增加建设用地有效供给,也涉及盘活用好城镇存量建设用地工作。

  记者采访时了解到,近年来,河北从转变土地管理方式和利用方式入手,在高效配置土地资源和推进节约用地方面,进行了一些积极探索,正在引导推动城镇化走集约节约用地之路。

  为适应城镇化发展,优化建设用地空间布局,河北要求建设用地布局调整要认真贯彻用地集约、布局集中的原则,严格控制在建设用地扩展边界内。建设项目选址须符合规划,严禁规划跟着项目走。今年,河北省国土资源厅在规划调整方面提出:允许县(市、区)每年调整一次土地利用总体规划,允许对各类开发企业已圈占、近期不用的规划建设用地规模进行调整使用,允许工矿废弃地复垦利用的复垦区将建设用地规模调整到县城、园区使用,个别县(市)因经济发展快,规划建设用地规模确实不足的,允许在设区市内调整解决等,以破解除城镇化过程中的资源瓶颈。

  为合理安排使用各类用地(用海)计划指标,河北实行了统筹管理,差别化分配。如对西北部山区适当增加其他农用地和未用地指标;东部沿海地区充分利用围填海指标,适当增加未利用地指标等,并加大对县域经济和县城建设的支持力度。

  同时,河北制定政策,鼓励支持盘活城镇存量建设用地,引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织(城中村)和市场主体开展城镇低效用地再开发。

  2009年起,河北省要求凡新建或搬迁企业全部进区入园,否则不予供地。2011年,河北省国土资源厅开展了建设用地节约集约控制指标体系研究,制定了《主要项目建设用地控制指标》。该控制指标涵盖六大类58个主要建设项目用地控制指标体系,除对国家现行土地使用标准进行细化外,还结合实际需要制定了14类项目建设用地控制指标。在此基础上,该厅从投资强度、产出水平、增长耗地、项目聚集度、存量建设用地再利用水平5个方面,对全省各设区市开展了节约用地考核。通过开展综合评价考核,单列6000亩新增建设用地计划指标对2012年度节约集约用地突出的设区市进行了奖励。今年,河北厅建立了土地利用动态巡查制度,切实加强批后监管,加大了对闲置土地处置力度;结合开展农村面貌改造提升行动,大力开展“空心村”治理,规范推进新民居建设,以实现高效配置土地资源,推动人口与土地两大要素在城乡流动和增减的协调匹配。

  专家建言,推进新型城镇化要加快制度创新

  河北省社科院副研究员段小平认为,推进新型城镇化首先要破除城乡二元结构,统筹城乡发展用地。目前全国城镇工矿用地和农村居民点的比例约为1∶2.3,农村用地过大且闲置浪费严重,而城镇则用地紧张,河北省也大体如此。今后保障城镇用地,在用好增量的同时,应更加注重挖掘存量用地,切实用足用好工矿废弃地复垦利用等试点政策。同时要加快构建城乡统一的建设用地市场,推进集体建设用地使用权流转,实现城乡土地同地同权。

  就妥善处理城镇化与农民之间的关系问题,河北省委党校副教授程爱军认为,要通过推进农村土地管理制度改革,解决好农民进城后的“三块地”(宅基地、承包地、进城后住宅用地)问题,加快研究建立宅基地有偿使用、有序退出、有限流转制度,完善土地承包经营权流转机制。建立进城落户农民城镇住房保障机制。同时要积极推进征地制度改革,应按照被征土地“未来用途”来测算被征地农民应分配利益,并进行合理补偿,让农民更多分享城镇化发展的成果。

  程爱军指出,要逐步摆脱城镇建设对“土地财政”的过度依赖,主要应强化土地税收在增加地方财政收入中的作用,逐步将城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税等培育成地方政府的主要收入来源,探索扩大土地增值税征收范围,建立不动产税收制度,从而在一定程度上遏制“卖地”冲动,避免城市建设盲目扩张。

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