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加强留用地管理、保护农民权益
2013-12-27 | 作者: 广州市国土资源和房屋管理局土地利用管理处 | 来源: 南京市国土资源局 | 【 】【打印】【关闭

    要: 留用地最早出现在20世纪80年代的广州市。随着经济社会不断发展和土地制度的改革,征地留用地制度也不断发生变化。广州在探索中不断完善,不断创新留用地兑现的方式,对保障被征地农民的长远生活起到了相当的作用。本文对广州留用地兑现方式做了归纳、分析,指出了广州在留用地兑现、留用地高效利用上面临的问题,探索如何加强留用地管理,保障农民权益。 

  关键词: 留用地  征地  城乡统筹  节约集约用地 

    

  改革开放以来,我国经济飞速发展,工业化、城镇化进展不断加快,第二、第三产业用地不断扩张、非农建设用地需求量越来越大,大量农田土地被征用,这为加快现代化建设作出了重要贡献。但是,外延式的城市发展和征地过程操作的不完善,导致农村农民集体土地越来越少,出现数量巨大的失地、无地农民。同时,由于土地收益分配严重失衡,失地农民失去基本的生产资料、生活保障,引发严重的社会问题。土地是农村的基本问题,要解决农村农民问题,必须妥善处理好征地农民的安置问题,妥善处置好被征地农民长远生计和发展问题。针对传统的货币补偿、农业安置、就业安置等征地安置补偿方式中的存在问题,留用地作为扶持农村集体经济发展、增加农民收入一种安置措施,在广州市得到初步的实践,取得积极的成果。但在征地改革进展和留用地模式探索不断深入的过程中,也遇到了一些制约因素,如何完善留用地制度已成为保护资源、保障社会发展、维护农民权益的重大现实问题。 

  1.征地留用地制度的内涵及方式 

  1.1留用地概念 

  征地留用地主要是政府在征用集体土地时,划定在确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地,核定一定比例的土地指标,留给被征地的村农民集体,用于支持被征地农民集体经济组织和村民从事生产经营,并且长期保留农民集体的土地发展权和财产权,从而使被征地农民能够分享到城市发展的土地增值收益。 

  根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的相关规定,现行主要的征地补偿仍然是货币补偿,辅助以就业安置、社会保险等方式,而货币补偿包括土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费等3部分。其中,土地补偿费标准是被征收土地前3年平均年产值的6-10倍,但土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。按照我国东部发达地区耕地年产值1000元左右来计算,每亩土地补偿费至多3万元左右,加上青苗补偿费,每亩土地的征地补偿费不到5万元。这显然无法保障失地农民今后的生活,也容易引起失地农民对社会的矛盾。 

  1.2留用地实质和方式 

  征地留用地的出现,正好能够解决这些问题。留用地的实质是为缓解征地过程中所产生的矛盾,弥补征地补偿标准偏低无法维持失地农民正常生活水平所采取的一种适当提高征地补偿标准的安置方式。征地留用地隐含的地价是对征地补偿的补充,表现在留用地开发经营所带来的长期经济效益和就业岗位。 

  留用地一般分为三类:一是留用国有土地。根据城市规划用途划出一部分土地,在办理农地转用和土地征收手续收,划拨给被征地农民集体,由征地农地集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营。按照土地利用总体规划,在广州建成区933平方公里圈内的留用地全部转为国有土地。二是留用集体土地。即在已批准农用地转用,但又在不征为国有用地的范围内,安排一定比例的集体土地,在征收时只办理农用地转用手续,不办理土地征收手续,并由被征地农民集体按照规划用途自行开发。广州的做法是,在建成区933平方公里圈外的留用地可为集体土地。三是留用地建设用地指标。即按照征收土地面积的一定比例,作为留用地指标,同时由于区域内没有合适土地安排用地指标,按照一定的标准转化为货币补偿。在广州,1平方公里留用地的货币补偿标准为工业地价的1.5倍。 

  2. 广州留用地制度演变过程 

  自上世纪八十年代初期起,广州开始在个别征地项目中承诺计留一定比例的留用地。留用地政策在广州经历了由局部地区推广到全市,由政府文件上升为地方法规,由征地安置措施提升为社会保障措施的逐步发展、不断完善的过程。作为一项安置失地农民的制度性安排,能够使农民更直接、更持久分享土地开发的成果,留用地政策被农民称为“政府给我们养了一只会下蛋的母鸡”。 

  2.1留用地制度初现 

  1992年,番禺县首先出台《关于加强土地管理规定的通知》,规定按征地数额15%20%留给镇、村建设的土地。1993年,广州市出台《广州市国家建设征用土地和房屋拆迁管理若干补充规定》,将番禺的做法推广到全市,规定征用土地应按所征土地总面积5%8%的比例,留地给村发展第二、三产业,安置剩余劳动力,如以村为单位一次性大面积征完土地时,按所征土地总面积8%10%的比例留地。19953月,广州颁布实施的《广州市土地管理规定》明确规定:“土地行政主管部门征用集体所有土地,按以下比例限额留出土地:市辖区可按所征收的土地面积8%-10%留出,代管市可按所征收的土地面积10%-15%留出”。留用地做法从政府规范性文件上升为地方性法规,广州市老八区自此开始执行统一的留用地政策。 

  2.2留用地制度中断 

  一方面,由于当时土地的经济价值显化不明显,留用地的长远经济价值被忽视,被征地农民更加愿意接受传统货币补偿方式。另一方面,200011月,根据全国人大1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》,市人大常委会废止了《广州市土地管理规定》,留用地的政策暂停。 

  2.3留用地制度再现、确立 

  2005年,根据广东省《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》,广州市全面恢复征地安排留用地安置方式。2006年,广州市中明确原市辖八区按实际征地面积的10%,花都、番禺按实际征地面积的15%核定留用地面积。2007年广东省明确把留用地安置政策提升为社会保障措施,强调“今后征收土地,征地单位要留出或划出实际征地面积的10%15%用于被征地集体作生产发展用地”。2008年,广州明确提出“落实农村土地征用‘留用地’政策,推进征地制度改革试点”,将落实留用地作为建设“首善之区”,维护农民切身权益的重点工作,并开始清理1992-2007年征地项目拖欠留用地工作。2012年,广州市政府出台《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)>的通知》(以下简称《通知》)。 

  现行广州留用地制度具有以下几个特点:一是合理确定留用地安排比例。历史上,广州安排留用地的比例不断变动,不同时期有不同的比例,同时期不同的区的留用地安排比例也不相同,分别为5%8%10%15%甚至20%,在一定程度上也造成了征地补偿的不公平,更容易引起农民不满青训。《通知》出台后,规定留用地指标面积按照实际征地面积的10%比例。二是鼓励多种方式兑现留用地指标。《通知》规定,兑现留用地指标可采取多种形式,包括1.折算货币补偿。留用地折算货币补偿额按照不低于发布征地预公告时留用地指标面积与被征收土地所在区域工业用地基准地价级别价乘积的150%计算。2.安排留用地,包括集中留地和分散留地。3.等价置换房屋。被征地的农村集体经济组织可以按照留用地指标核定书载明的留用地折算货币补偿与征地单位提供的有权处分的房屋进行等价置换。三是全程监管留用地使用。在用途使用上,广州明确规定留用地可以按照规划要求用于除商品住宅建设以外的用途。在货币补偿上,明确规定征地单位在用地报批前将留用地折算货币补偿款预存到指定的银行账户。在征地公告后,货币补偿款一次性全额支付给农村集体经济组织,并纳入农民集体财产统一管理。在监管留用地使用上,《通知》规定,由于自身原因未按照批准用途动工开发建设且自批准之日起超过2年的,应暂缓办理该农村集体经济组织分散留地的选址和用地手续,但可以允许其申请集中留地。 

  3.广州留用地多形式实践 

  广州留用地政策实行较早,在维护被征地农民长远生计、切实提高被征地农民补偿安置标准等方面取得了一些成效。 

  3.1多形式兑现留用地 

  结合实际情况,广州各区创造性地采取实地留地、指标抵扣、折算货币补偿或指标统筹调剂等不同形式的办法落实留用地。 

  南沙区试点采用“货币加物业兑现留地”,即村自愿放弃实物留地的,土地公开出让后,政府按土地出让金的一定比例返还村集体。萝岗区采取“租赁留用地指标”方式先行兑现留用地,即在暂时无法安排留用地的情况下,由政府租赁村的留用地指标,待将来有地可安排时再兑现实地。目前,萝岗区采取此方式兑现了约254亩留用地。同时,发挥开发区统一征地、整体规划和招商引资的优势,结合园区建设,指导协助村集体利用留用地建设员工楼、标准厂房,为开发区产业布局提供服务和保障。 

  白云区结合历史无合法建设用地手续的土地总量大、整治难的现状,充分利用旧村改造的政策,通过抵扣留用地指标完善存量建设用地手续。如,2009年白云区太和镇营溪村主动申请使用留用地指标抵扣其名下历史违法用地项目,利用留用地指标覆盖违法用地并办理用地手续,既消化了留用地指标又减少了违法用地。 

  花都区推行农村留用地集中规划建设,区财政每年至少拿出2亿元投入前期建设。以花东镇和赤坭镇为试点,启动统筹使用农村留用地工作,其中花东镇试点主要侧重解决机场周边不可建设区内农村留用地没有落实的历史遗留问题,由花东镇和空港委共同负责推进;赤坭镇考虑作为工业园配套,建设园区商业配套设施,由赤坭镇负责推进。同时规定集中使用农村留用地,实行区的招商部门和镇统一招商引资,统一规划建设和管理,避免各村(社)各自为政、低效利用土地的问题,镇、村、经济社按比例实行利益分成。 

  番禺区制定了《关于部分项目经济发展留用地货币补偿问题的意见》,将该区留用地货币化补偿分为中西片区、东北片区、南部片区等3个片区,每个片区分别制定具体补偿标准为700/平方米、570/平方米、540/平方米。 

  3.2推广留用地集中安置 

  针对村集体经济发展留用地普遍存在利用粗放、效益不高的问题,为切实提高被征地村集体和农民的收益,帮助其解决招商引资困难,广州因地制宜加快推进留用地集中安置。 

  在解决大学城留用地问题时,采用成立项目公司统一承租的运作模式,发挥政府统筹协调和集中力量办大事的优势,取得了良好的效果。通过充分听取农民意见,结合亚运城建设,在亚运城2.73平方公里范围内和亚运城周边,统筹安排亚运城被征地村集体的集中留用地并同步报批。 

  在花都机场周边噪音区和留用地集中安置区搬迁安置上,明确采用集中安置的方式,在新华街、花山镇、花东镇分别建立3个留用地集中安置区,用于解决位于机场保护隔离区范围内的23条村的约1099亩留用地欠账问题。 

  黄埔区将留用地指标与产业园区用地挂钩,引入园区统一招商管理,提高村集体收入和促进工业园区发展。例如,云埔工业区划出619亩工业用地用于留用地安置。南岗社区有留用地指标300亩,在抵扣违法用地后仍未全部兑现的,将安排在云埔工业区内解决。 

  白云区钟落潭镇探索具有可操作性的集中安置新模式。结合空港经济发展规划要求,利用土地利用总体规划修编和控制性详细规划整合修编的契机,在镇中心或规划的空港经济发展区安排符合“两规”的用地作为留用地备选用地;同时,对于有留用地指标但受林地保护、基本农田保护等限制难以选址落地的村集体,反复耐心地进行动员和引导,在村民表决和公示无异议后,按照自愿、有偿的原则,把指标统筹调剂到镇中心或空港经济发展区的村集体,由镇政府结合招商引资安排商业、工业项目使用集体建设用地,积极帮助调剂取得指标的村集体办理选址和农用地转用等审批手续。通过上述探索既解决了高水平招商引资问题,又使得“出指标”和“出土地”的村集体实现了收益共享。 

  3.3招商推介提高产出效益 

  积极推进留用地招商引资工作,因地制宜完善产业布局,促进留用地的高效利用。黄埔区引荐大润发、广百百货、吉之岛、人人乐等一批商业企业考察留用地地块,并与村集体签订投资意向书,同时将留用地指标与产业园区用地挂钩,引入园区统一招商管理,提高村集体收入和促进工业园区发展。荔湾区结合区商业网点布局和产业功能定位,吸引新广佛商业中心、沃尔玛等项目落户留用地地块。番禺区统筹安排亚运城被征地的石楼镇6条村集中留用地,并成立项目公司进行统一承租。 

  4. 广州留用地工作经验分析 

  4.1留用地问题必须上升到民生问题来高度重视 

  近年来,广州之所以留用地取得突破,建立制度,关键在于市委市政府将解决留用地问题作为涉及农民切身利益的民生工程来抓,本着以人为本、民生为重的原则,将思想和行动切实统一到全市的决策部署上来。 

  4.2建立健全制度才能保证落实留用地 

  推行留用地20多年,广州也出现过留用地遗留问题。之所以出现问题,根本原因是历史上未能建立和完善规范化长效管理机制。在解决老问题的同时,更加注重立足标本兼治,注重制度创新,建立了一系列留用地同步落实、多方式兑现、兜底保障、信息化管理的政策措施,不再产生新的遗留问题。2009年,市政府颁布的《印发广州市申请使用建设用地规则的通知》规定,村集体利用历史违法用地建设非公益性设施,经批准补办手续时,有留用地指标未兑现的,应首先核减留用地指标。20091230日,市政府颁布的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》规定,“城中村”改造涉及补办历史用地手续的,要兑现留用地指标。20092010年在新一轮全市土地利用总体规划和城市规划控制性详细规划修编过程中,各级国土、规划部门将留用地欠账指标核定成果优先落实到“两规”修编工作中,确保安排符合“两规”的用地用于留用地安置,为下一步工作打下坚实基础。 

  4.3依靠基层、齐抓共管才能落实留用地 

  留用地是一项系统工程,不能单靠国土部门一家包打天下,而是要按照“谁家孩子谁家抱”的原则,根据职能分工落实各单位责任,发挥市、区、街“两级政府、三级管理、四级服务”的优势,形成整体协同的工作合力,才能有效解决留用地问题。各区政府是解决留用地问题的第一责任主体,镇(街)是兑现留用地指标工作的关键环节,只有充分调动和发挥基层单位主动服务的积极性,兑现工作才能落到实处。实践证明,能够在规划修编、统筹调剂、集中留地、选址兑现等方面取得积极进展的区、镇,无一不是依靠和发挥了基层齐抓共管的强大合力。 

  5.留用地制度运行的制约因素及存在的主要问题 

  广州虽然较早推行留用地政策,但由于历史征地管理不规范、留用地政策反复、建设用地指标限制、收益分配等方面因素影响,依然存在一些不完善的地方亟待改进。 

  5.1留用地落地慢 

  村倾向于本村留地,但在规划上难以落实。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等规定,占用农用地进行建设必须符合土地利用总体规划和城乡规划,涉及占用基本农田的,还须报国务院批准。但在实践中,由于村希望自主招商等种种原因,许多村更倾向于在本村留地,而本村留地往往选址在基本农田区域,不符合土地利用总体规划,或是不符合城乡规划,导致留用地在选址落地时面临较大困难。 

  5.2 留用地分散,难以形成商业集聚效应 

  按照过去的留用地政策,留用地选址多为与项目挂钩就近分散选址,规模一般较小(约为被征土地面积的10%-15%),因此,留用地的分布比较零散,开发利用大多由各区各村独立承担,相互之间缺乏交流,没有形成统一规划和招商资源共享,对留用地的招商缺乏整体指导和整合包装,无法形成强劲商业利用开发氛围,不利于形成规模效益。 

  5.3村级集体组织发展不平衡 

  广州市各村经济总收入差异较大,可支配总收入不尽相同。城中村、田中村、郊区村的经济发展水平差距大。经济实力不够的村集体虽然手握指标,但留用地一时难以开发。 

  5.4地区发展环境成熟不均衡 

  中心城区或开发区集聚大量大企业、外资企业,周围设施环境已渐成熟,区域优势大,留用地项目的启动开发必然会带来可观的经济利益,但外围城区由于商业氛围不浓厚,交通等基础设施配套不到位,留用地开发项目的启动在短期内难以创造较多的经济价值。 

  5.5已安排的留用地利用较为粗放 

  历史上分散安排的留用地采取零散式发展模式,往往难以引入优质的投资项目,土地粗放利用,使用效益较低。出租、转让较多。由于大部分农村集体经济组织自我开发能力较弱,开发资金不足,经营管理水平有限,留用地多用于出租或转让,留用地的保障农民生计的积极作用未能充分发挥。部分土地闲置。由于留用地分布零散、规模较小的特点,造成部分已批准的村经济发展用地多年来一直闲置,未开发建设。 

  6.寻求留用地管理突破的建议与对策 

  6.1对加强留用地管理的认识 

  6.1.1加强和改进留用地管理应与深化征地制度改革相结合 

  留用地政策是征地补偿制度的内容之一,要加强和改善留用地管理应当放在整个征地制度改革的全局来通盘考虑,结合不同区域土地资源实际情况,全面地研究确定诸如允许村集体经济组织入股、合作经营、货币补偿等多种方式,来保障农民的长远生计。应继续深入推进征地制度改革,合理提高征地补偿标准,逐步推进集体土地与国有土地同地、同权、同价,建立和完善被征地农民生活保障制度,确保被征地农民长远生计有保障。 

  6.1.2加强和改进留用地管理应与统筹城乡一体化发展相结合 

  留用地问题的出现根源在于当前城乡土地二元规划、利用和管理的模式,因此,加强和改进留用地管理应放在统筹城乡一体化的全局来通盘考虑,应以城乡统筹发展为契机,参照城市建设用地规模、用地指标和规划管理的模式,做好土地利用、村庄布点、产业布局规划,引导村有序利用经济发展用地,对农村集体建设用地进行总量控制、统筹安排,合理确定村经济发展用地规模。 

  6.1.3加强和改进留用地管理应与节约集约用地相结合 

  要切实保障农民的长远生计,不仅应落实包括留用地在内的征地补偿措施,更重要地是要切实增强村集体经济组织自身发展的内生能力,因此,加强和改进留用地管理必须切实转变现实存在土地利用较粗放的问题,切实提高留用地的节约集约利用水平。留用地选址应尽量集聚;用地标准要符合节约集约用地标准;引进项目应符合我市加快建立现代产业体系的产业发展导向;要鼓励结合旧村改造落实留用地,充分盘活现有存量建设用地;在特定情形下,鼓励将违法用地与解决历史遗留的留用地问题关联起来,统筹解决。 

  6.2加强留用地管理工作的建议 

  6.2.1编制村庄建设规划,合理确定农村集体建设用地的规模和用地指标 

  参照城市建设用地规模和用地指标管理的模式,对农村集体建设用地进行总量控制、统筹安排,合理确定乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设用地的总体规模,村经济发展用地纳入土地利用年度计划,合理分配用地指标,逐步解决留用地落地问题。 

  6.2.2完善农村建设用地审批规则 

  在符合村庄建设规划、乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划的前提下,按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设,不以征地作为农村集体建设用地的申请条件,适度审批村经济发展用地,畅通村经济发展用地的申请渠道。  

  6.2.3完善政策制度,确保不出现新的留用地问题 

  进一步完善留用地管理制度建设,研究出台留用地管理和开发利用办法,保障新征地项目落实留用地,采取有效措施,要求征地单位在征地时必须一并安排留用地,按照留用地货币补偿款标准预存留用地补偿保证金,实施新增留用地货币化“兜底”保障;同时按项目推进留用地的落实,确保产业用地、经营性储备用地等块状项目,将需安排的留用地同步规划布局,一并办理选址用地和用地报批手续,防止产生新的留用地欠账。 

  6.2.4推动农村集体建设用地使用权流转 

  进一步推动农村集体经济组织合法取得的集体建设用地使用权通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式流转,促使原来不能流通的“死资产”,变为可以盘活流通的“活资产”,促进城乡土地资源要素合理流动,保障农村提高土地利用效率和资产价值,维护农民土地权益,公平共享增值收益。 

  6.2.5推进征地制度改革,保障被征地农民长远生计 

  适当提高征地补偿标准,征地补偿标准更加合理。探索通过引入市场机制,让农民与征地单位平等协商、谈判,实现公平补偿,逐步推进集体土地与国有土地同地、同权、同价。建立和完善被征地农民生活保障制度。对不落实被征地农民社会保障措施的,不予办理用地报批手续。并以城乡统筹发展为契机,大力推进农村社会基本养老保险和医疗保险等保障体系的建设。逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”的新模式,加强被征地农民职业技能培训,为他们提供和创造更多的就业机会和渠道,逐步建立维护被征地农民利益的长效机制。 

   

  参考文献: 

  1】黄亚云.征地留用地安置模式适用范围的定量评价与实证研究[J].城市发展研究,2009,(3. 

  2】杜茂华,汤鹏主.农村征地留用地模式分析及政策建议【J.西南农业大学学报(社会科学版),2012,(1. 

  3】周立丰.对留用地安置过程中几个问题的探讨【J.浙江国土资源,2006,(7. 

  4】金晓斌,魏西云,李学瑞.被征地农民留用地安置方式的特征与模式分析【J.中国农学通报,2008,(8. 

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