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城镇化推进过程中土地资源开发与保护
2013-12-27 | 作者: 福州市国土资源局 | 来源: 南京市国土资源局 分享到  

  摘  要: 城镇化是当前和今后一个时间社会发展的趋势,合理开发与有效保护土地资源,对有效推进城镇化具有重要作用。本文在分析了城镇化对土地资源开发利用与保护的要求及当前我国土地资源开发利用与保护的现状的基础上,提出了城镇化推进过程中土地资源开发与保护的建议。一是继续大力推进节约集约用地制度,努力营造全社会自觉节约集约用地的新局面。二是建立以评价考核制度为核心的批后监管制度体系,促进土地资源利用效益最大化。三是努力构建土地开发利用新模式,保障各阶层各群体分享土地资源。

  关键词: 城镇化  土地资源  开发与保护

  

  党的十八大报告提出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年5月3日,李克强总理在中欧城镇化伙伴关系高层会议的讲话中进一步指出,推进城镇化需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。城镇化是当前和今后一个时期社会发展的趋势。我国人多地少,合理开发与有效保护土地资源,不仅是理论研究的重要课题,更是有效推进城镇化的现实要求。

  一、城镇化对土地资源的开发与保护提出了新的要求

  在第十二届全国人大常委会第三次会议上,国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称,我国将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。按此理解,城镇化过程就是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。在具体表现形式上,城镇化主要表现为农村人口在空间上的转换、非农产业向城镇聚集、农业劳动力向非农业劳动力转移。与此相适应,城镇化对土地资源的开发利用与保护提出的新要求表现为以下三个方面:

  一是农村人口在空间上转换为城镇居民后,社会对粮食及其它农产品的需求并没有减少。在城镇规模不断扩大、第一产业从业人口不断减少的情况下,如何确保耕地数量及质量不减少,就成为土地资源开发与保护无法回避的课题。可以预见,在今后一段时期,城市建设用地需求与耕地保护之间的矛盾将不断加剧。进一步完善或者改革现有的耕地保护制度,是城镇化对土地资源利用与保护提出的首要要求。

  二是非农产业向城镇集聚,意味着城市产业结构需要相应调整。任何一个城市均不可能各行业均衡发展,各产业的定位及布局无疑是城市管理者必需要面对的难题。无论城镇规模多大,其所能支配的土地资源总是有限的。如何保障各产业健康发展的同时,尽可能地节约土地资源,从而为提升城镇品质提供最基础的土地条件,是城镇化对土地资源利用与保护提出的迫切要求。

  三是农业劳动力向非农业劳动力转移,这不仅要求城镇提供更多的就业机会,而且要求城镇解决此部分人口的生活问题,比如住房、教育等。这就要求城镇管理者在分配土地资源时应在商业利益、政治利益与社会利益之间达成平衡。这个问题解决的好不好,不仅关系到城镇化能否顺利推进,更关系到社会安定稳定,是城镇化对土地资源利用与保护提出的深层次要求。

  二、土地资源开发与保护的现状分析

  当前我国对土地资源开发与保护主要是通过由法律、行政法规、地方性法规、部门规章及各级各部门的政策组成的制度体系实现的,其中法律主要有《土地管理法》、《城市房地产管理法》等,行政法规主要有《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。地方性法规、部门规章及各级各部门的政策因地因时不同,数不胜数。纵观近年来我国城镇化进程中遇到的各种土地问题、国家土地宏观调控政策的变迁及土地一级市场交易的状况,概括来说,土地资源开发与保护的现状呈现以下特点:

  1.耕地保护制度遇到了严峻挑战,产生了大量的社会问题

  虽然《土地管理法》明确规定严格控制耕地转为非耕地,并规定了占用耕地补偿制度、基本农田保护制度等具体保护制度。但不可争辩的事实是,随着城镇化的不断推进,耕地保有量不断减少,因农村土地征收而导致的上访等社会问题已成为关系社会安定稳定的全国性问题。造成此种状况的原因固然可归结为制度不完善、补偿不合理等,但最深层次的原因在于土地的资产属性被过度地强化,而其资源属性无形中被弱化了。土地作为资产,其最大的价值在于保值增值,不具备社会公共属性;但作为资源,其理应为公众所有,任何个人的占有及收益,均不符合社会公平与正义。由于法律的滞后性等原因,个人、组织甚至是地方政府获得商业利益的内在冲动也没有得到有效的扼制。在巨大的商业利益的驱使下,造成了当前“摊大饼”式的发展模式及征地拆迁导致的各种社会问题。

  2.节约集约用地理念已形成,但节约集约用地制度体系有待健全

  2004年国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),在该文件中,我国第一次明确提出实行强化节约和集约用地政策。2008年国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号),该文件明确提出节约集约用地是关系民族生存根基和国家长远利益的大计,是我国必须长期坚持的一条根本方针,并首次提出了鼓励开发利用地下空间等二十三项促进节约集约用地的具体政策措施。随后,国土资源部出台了《关于大力推进节约集约用地制度建设意见的通知》等文件,要求按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系,构建节约集约用地制度体系。在土地资源管理实际中,各级政府也出台了促进节约集约用地的具体政策。以福州市为例,先后出台了《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》、《福州市人民政府办公厅关于建立地价调节机制促进海峡西岸经济区产业结构调整的意见》及《福州市加快文化创意产业发展的意见》等政策,从实际操作层面对开发利用地下空间、盘活存量土地等促进节约集约用地的措施作了具体规定。

  总的来看,经过十多年的努力,在全社会范围内形成了节约集约用地理念,节约集约用地由外在的政策要求转变成内在的自身需求,也取得了一定的经济效益和社会效益,为地方经济社会发展带来了实实在在的利益。虽然我国已建立了开发区土地利用评价及卫片执法检查等节约集约用地制度,但总体而言,当前的节约集约用地制度以监督惩罚机制为主,节约集约用地激励机制相对薄弱。在土地利用管理实践中,土地粗放利用、低效利用现象有禁难止,批而不用、批多用少等现象普遍存在。土地资源市场化配置水平有待进一步提高。

  3.批后监管意识开始形成,但批后监管制度体系尚未构建

  2008年12月,为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),国土资源部下发了《关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知》(国土资发〔2008〕284号),要求建立健全土地市场动态监测制度。2013年6月,为加强建设用地供后开发利用全程监管,促进各项建设依法依规用地,不断提高节约集约用地水平,国土资源部办公厅下发了《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》(国土资厅发[2013]30号),决定在全国范围内建立土地利用动态巡查制度。

  根据上述文件精神,批后监管已作为一项土地利用管理制度,纳入国土资源管理部门日常的土地利用管理具体工作中。但是,目前批后监管主要集中于开发建设期间的监管,特别是开工竣工时间、投资强度等合同约定事项。对于建设完成后的监管,尚未出台具体的政策制度。

  三、城镇化推进过程中土地资源开发与保护的建议

  土地有偿使用是我国土地管理制度的基石,这决定了土地资源必然是资产属性与社会属性的统一。在城镇化推进过程中,只有统筹兼顾土地的资产属性与资源属性,才能充分发挥土地资源的价值,也只有正视土地资源的资产属性与资源属性,才能合理开发及有效保护土地资源。

  由于城镇建设用地在资产价值方面的优越性,在城镇化推进过程中,严格落实耕地保护制度固然重要,但从经济学角度来看,加强对城镇建设用地的有效管控或许重要,因为管控水平的高低,很大程度上决定着社会对新增建设用地的需求量。在城镇化推进过程中合理开发与保护土地资源,最重要的就是要不断完善城镇建设用地的管理。

  1.继续大力推进节约集约用地制度,努力营造全社会自觉节约集约用地的新局面

  多年的实践证明,节约集约用地制度行之有效、利国利民。党中央国务院也已经明确节约集约用地是我国必须长期坚持的一条根本方针。构建全方位的节约集约用地制度体系,不仅可以有效地控制城镇建设用地的扩张速度,提高土地利用效率,更为重要的是,通过节约集约制度建设,把个人、组织和政府的利益冲动拴进制度的牢笼。我国节约集约制度建设已取得了相当的成效,但仍需从以下方面进一步完善:

  (1)进一步提升节约集约用地制度的法律地位。目前,我国现有节约集约用地制度主要体现在各级政府的规范性文件中,这与其土地利用管理的根本方针的地位不相适应。适时修订《土地法》,将节约集约用地提升为一项法律制度,从法律层面对节约集约制度进行规定,不仅有利用进一步强化全社会节约集约用地意识,而且可以进一步强化节约集约用地的强制性,有利于贯彻落实节约集约用地各项具体制度。

  (2)进一步完善节约集约用地制度体系。我国现有的节约集约用地制度主要体现在国土资源领域,国土资源管理部门也是节约集约用地制度最主要的执行部门。但是,节约集约用地制度建设是一项系统工程,仅依靠国土资源管理部门的力量显然不够。要综合运用经济、税收等调节手段,鼓励用地单位节约集约用地。要运用新增建设用地指标、城乡建设用地规模等控制手段,倒逼各地通过“退二进三”、旧屋区改造等方式盘活存量土地,挖掘现有建设用地潜力。要建立对地方各级政府、对开发区管理机构、对政府职能部门的节约集约用地考核评价制度,并将考核评价结果纳入地方各级政府、开发区管理机构及政府职能部门的管理目标责任。要加快节约集约用地制度与现有土地管理制度的衔接,及时修订各类建设用地控制指标和城市规划相关技术指标及其它与节约集约用地制度相悖的法规政策,合理确定城市道路、广场等公共用地规模及其它各类建设项目用地标准。要健全节约集约用地激励机制,研究制定适当的激励措施,让地方各级政府、各职能部门不仅有外在压力,更有内在动力推进节约集约用地,主动、积极地贯彻执行好各项节约集约用地具体制度。

  2.建立以评价考核制度为核心的批后监管制度体系,促进土地资源利用效益最大化

  目前我国的批后监管制度主要集中于土地开发阶段,并主要依据土地出让合同的约定和划拨决定书的规定开展批后监管工作。但是土地利用是一个动态过程,根据我国现行政策规定,土地使用权最长出让年限为40年至70年。无论是土地出让合同还是划拨决定书,对土地利用的约定和规定均无法做到面面俱到。虽然国土资源管理部门已经建立了土地市场动态监测制度及土地利用动态巡查制度,但仅靠一个部门显然不够,唯有建立多部门参与、多手段调节的制度体系,方能真正实现对土地利用情况的动态监管。

  (1)探索建立土地利用评价考核制度。由发改委、税务、国土、环保等职能部门根据产业政策、土地产出效率、环境保护政策落实情况等制定评价考核的标准和要求。在制度设计上,考核对象并不仅仅局限于用地单位,各级政府、各类开发区管理机构等主体均可纳入考核范围,并根据考核对象的不同,辅以不同的奖惩,在全社会范围内形成相互督促的局面,为最大限度地利用有限的土地资源创造良好的制度环境。

  (2)探索建立建设项目用地退出机制。在土地总量有限、土地供求关系日益紧张的情况下,如果用地单位土地利用效率低下,基至将有限的土地资源,闲置这无疑与土地节约集约利用的基本国策不符,也是对土地资源的浪费。通过建立退出机制,将利用效率低下的土地收回重新安排使用,有助于强化土地的资源属性,实现土地的循环利用,缓解土地供需矛盾,同时也有利于激励用地单位努力提高使用效率,促进实现土地资源的经济效益和社会效益的最大化。

  3.努力构建土地开发利用新模式,保障各阶层各群体分享土地资源

  城镇化的核心在于人的城镇化。正如中央经济工作会议公告所指出的那样,是农村人口转移的市民化。这种市民化并不简单的是农民搬进城市高楼,如果不能解决他们的生活出路,不能转让他们的生活方式,那么这样的城镇化是失败的,也不可能是可持续的。虽然实现农村人口市民化需要社会各种力量的共同努力,但就土地资源而言,也需要构建新的开发模式,促进实现该目标。

  (1)进一步完善现有土地供应模式。农村人口转多为城镇居民后,面对的首要问题就是住房问题。经过多年的摸索,在土地利用管理实践中已有了许多好的做法,比如在公开出让地块中配建社会保障性住房、允许社会资金投资建设公共租赁房等。这些实践对于完善我国土地供应制度,构建新的土地开发利用新模式具有重要意义。由于各地实际情况不同,操作方式各不一样,这就需要不断总结归纳,形成全国范围内的制度,让所有的社会成员,无论其富贵贫穷,均有所居。

  (2)不断探索完善征地补偿机制。实践证明,现有的征地补偿机制不仅程序繁琐,而且衍生了大量的社会问题。农村人口由于其在文化素质、劳动技能等方面的差距,在转移为城市居民后,往往存在就业难等问题,甚至连基本生活都难以保障。这就需要创新征地补偿机制,让社会全体成员共同分享土地资源,包括土地资源因国家征收而产生的价值增值。目前地方出现的留用地政策以及以土地承包经营权享有的权益作为股份入股的做法,都是有益的尝试。只有建立公开合理的利益创疏导机制,按契约精神构建征地补偿机制,才能让大量的失地农民避免成为失地、失业的赤贫阶层。也只有保障好失地农民的生活,让农村人口与城镇共同发展,共同繁荣,才能让城镇化真正成为社会经济增长的动力,让城镇可持续发展。

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