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关于不动产统一登记的几点思考
2013-12-27 | 作者: 宁波市国土资源局 贺敏杰 叶盛 王海霞 | 来源: 南京市国土资源局 | 【 】【打印】【关闭

  我国《物权法》自2007年10月1日起开始实施,其中很重要的一点就是明确规定国家实行不动产统一登记制度,这符合不动产的自然属性和国际通常做法,但《物权法》并未对不动产统一登记做出更细致的规定,而是以“统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”。《物权法》自制定到实施已经过去5年之久,不动产分散登记的状况仍然没有改变,专门的不动产登记法亦不见端倪。本文结合宁波市的实际情况,对我国不动产登记的现状分析,提出几点关于统一不动产登记的几点思考。

  一、不动产登记现状

  何谓不动产?根据学界通说,不动产一般是指依自然性质或法律规定不可移动的物,或移动会损坏其性质的物,广义上包括土地、林地、草地等自然资源及其地上定着物。通俗的讲,不动产包括土地和房屋。不动产登记是指申请人申请,专门机关依据法律规定,将土地、房屋、林地、草地等不动产物权取得、变更、消灭的实施记载于特定的簿册上,产生一定的法律效果的行为。我国的不动产登记主要包括土地和房屋的登记,其中土地分为建设用地、农用地和未利用地,农用地又分为草地、耕地、林地、滩涂等。

  (一)法律依据分散

  我国目前没有专门的不动产登记法,不动产登记制度的内容分散规定于《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法实施条例》等法律法规中,各种不动产登记基本上都有各自配套的登记办法,还有各部委、各地方政府制定的法规、规章、通知、决定等。这些法律、法规对不动产登记的规定不尽一致,甚至在有些方面互相矛盾,不仅造成登记机关的权责不明、登记效力不明、权利内容不清的局面,还影响到不动产登记的工作效率和不动产交易的顺利进行。在法律依据方面,房屋登记在《城市房地产管理法》和《担保法》中均有涉及,农业部门对草原登记以《草原法》为依据,对农村承包土地进行登记则依据《农村土地承包法》,林业部门以《森林法》对林地进行登记管理,《草原法》及《渔业法》分别规定了对草原和水面、海域、滩涂的不同部门登记管理权。不同类型的不动产在登记时适用不同的法律法规,直接导致登记程序和效力不同,将当事人申报权利、维护权利等事务复杂化,不利于不动产物权的保护和交易 。

  (二)登记机关分散

  从登记机关方面讲,不动产登记主要由不动产所在地县级以上政府登记部门负责,但因为不动产种类不同而分属不同部门登记,呈现“多部门”登记的特点。城市和郊区的土地所有权为国家所有,不需要登记,但国有土地使用权,集体土地所有权和集体土地使用权由国土资源部门负责登记。房产在房屋所在地的县级以上地方政府房产管理部门登记。林地登记在林业局,草地登记在草原管理部门登记,承包经营的耕地是由农业部门登记,水面滩涂的养殖使用权由渔业部门进行登记,滩涂由国家海洋部门进行登记。“多层级”是指中央所属企业以及省级政府所属企事业单位的不动产在省级不动产管理部门登记,其他企事业单位的不动产在市县以及不动产管理部门登记。例如,在我们宁波市日常提到的房屋转让实质上是房屋所有权及房屋占用范围内土地使用权同时转让,当事人不仅要到房产管理部门办理房屋转让登记,而且还要到国土资源管理部门办理土地使用权转让登记,这样转让行为才能合法有效,权益才受法律保护。此外,在信息共享上,缺乏有效机制予以保障,最终导致无法保证登记结果的准确性和一致性。

  (三)登记程序不统一,权属证书种类繁多

  从《土地登记办法》、《房屋登记办法》以及地方性的法规来看,目前我国不动产登记的程序不统一。例如,在宁波市住房和城乡建设委员会受理房产登记,内设政策法规处、城市建设处、房产权籍登记管理处、房地产市场建管处等部门,房地产登记包括初始登记、转移登记、变更登记、注销登记、抵押登记和预告登记等,目前登记工作主要按照《宁波市国有土地上房屋登记工作规程(试行)》实施;宁波市海洋与渔业局受理海域使用权登记,内设海域与海岛管理处、渔业处等部门,海域登记包括初始登记、变更登记、注销登记和抵押登记,主要依据《中华人民共和国海域使用管理法》《浙江省海域使用管理条例》《海域使用权登记办法》实施。程序的不统一需要登记申请人根据不同的法律法规以及地方法规办理登记,首先在无形中增加了申请人的申请难度。其次,申请程序的不同,有违政府简化办理程序,提高办事效率为公众服务的行政理念。从上文对不动产权属证书的描述中可以看出,目前我国的权属证书种类过多。如此多的权属证书容易被不法分子利用,伪造证书,利用政府对登记制度宣传力度不够,人们对登记制度不甚了解而骗取交易,从而引发交易纠纷。同时,种类过多的权属证书容易使权利人混淆自己所享有的权利,反而不能起到保护权利人权益实现的目的。

  二、现行不动产登记制度的弊端

  (一)存在问题

  在这样一种分散的登记制度下,我国不动产登记制度越来越难以适应市场经济的需求,主要存在以下几个问题:

  1.浪费行政成本,降低登记效率

  多部门多层级的登记体系使得各个登记部门均有一套独立完整的登记体制,配备有登记机构、登记场所、登记人员、登记设备等,这势必要造成大量的人力物力财力的浪费,财政开支重叠,行政成本大大增加。另外,由于不动产的自然属性往往相融相连,多部门职能交叉,容易造成相互争夺权力或扯皮推诿,例如,在一片农村土地中分散有林地、耕地、养殖水域、村落等等,这就是使得登记工作需要多部门的共同认证,这不仅降低了行政效率,也难以保证登记工作的准确性和完整性。

  2.造成登记错误

  由于存在不同类型土地及不同类型权利的多种登记,各部门的登记方法及技术规程等不一致,土地权利的重登、漏登现象时有发生。例如有些地区“一场一证”的做法往往使得一张权属证书覆盖了该区域多种不动产产权在内,造成登记混乱的局面。另外,行政成本过大,登记人员素质难以满足实质性审查的需要,也是导致登记工作出现瑕疵的重要原因,例如在我市,由于登记任务繁重,资金困难,编制限制,雇佣了大量临时工从事登记工作,这提高了登记工作的错误风险,也影响登记的权威性。《物权法》第21条规定:“当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”但由于缺乏实践性的操作细则,此法还不能完全保护当事人的利益。

  3.增加当事人负担

  在当前的不动产登记制度下,当事人需奔波于多个部门办理登记手续,例如,我市的城市居民需分别到住建部门和国土资源部门办理《房屋所有权证》和《国有土地使用证》,农村居民住房要到国土资源部门办理《集体土地使用证》,承包山林树木、鱼塘、滩涂等需到林业部门、渔业部门办理产权证书。如果当事人需要查询不动产登记信息需要往返于各部门,这势必要影响市场交易效率,增加交易风险。这种多头登记制度加重了当事人的时间与财务负担,给人民群众办事带来不便。

  4.容易滋生腐败

  我国的不动产登记实行的是实质性的审查登记,登记机关既是权利的登记者,又是权利内容及范围的审核者,缺乏统一的监管与制约,给以权谋私留下空间,损害国家和当事人的利益。例如,在各个城市中普遍实施的拆迁行为中,某些房屋不具有产权证明,不在补偿范围之内,当事人在拆迁之前通过关系补领违法建筑的产权证,从而在拆迁中取得合法建筑的拆迁补偿,造成国有资产流失,损害政府形象。

  (二)我市开展不动产统一登记面临的困难

  1.受制于法律约束和部门职能划定

  在当前法律体系下,涉及不动产登记的各部门均有明确的法律依据,都分别规定了由相应的管理部门进行各类不动产登记。例如,《房屋登记办法》规定“直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构”办理房屋登记;《土地登记办法》规定“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”办理土地登记;《海域使用权登记办法》规定登记机关为“同级海洋行政主管部门”,各部门又分别制定了各种相应的规范性文件,因此,在现行法律法规和行政管理体制不做调整的情况下,推进不动产统一登记举步维艰。

  2.技术标准差异

  由于长期以来各部门的分别登记,使得各部门在登记过程中都有一套独立的技术标准,例如各部门采用的坐标、精度等均不统一,增加了成果转换和资源共享的难度。

  3.缺少信息共享平台

  我市长期以来各项登记工作累计了大量的数据,在缺少有效保障机制和成熟信息平台的条件下,各部门都不愿轻易交出本部门的登记成果,给统一登记造成困难。

  三、构建不动产统一登记制度的几点措施

  (一)建立完善不动产统一登记法律体系

  单凭《物权法》的几条原则性法律条文无法构建完整的不动产统一登记制度,更不能为不动产登记工作提供全面的指导。要建立、完善不动产统一登记制度,必须先从立法工作入手。只有有了统一的法律依据,才能保证不动产登记机关、登记程序、登记效力等方面的统一。《不动产登记法》是不动产统一登记制度的基础,更是整个不动产登记过程的法律依据和行动指南。《不动产登记法》应包括以下几个方面:

  1.明确不动产统一登记机构

  统一登记制度要求不论是何种不动产均由一个登记机关负责登记,明确登记机关的职责,避免因资料分散、职权交叉产生登记困难、重复登记或者登记造假。统一的登记机关专门管辖,职责明确,程序简洁,登记效力统一,管理方便,节省了社会资源。在不动产交易频繁发生的情况下,交易双方确认、查询不动产物权更加便捷,而且所得信息可信度高,交易更加方便、安全。

  2.明确登记范围

  不动产登记的权利主体包括享有不动产物权的自然人、法人和其他组织,不仅包括本国人,还包括在我国享有不动产物权的外国人和无国籍人。不动产登记的标的物主要是不动产,包括土地、草地、林地以及房屋、建筑物等地上定着物和附着物。具有登记能力的登记权利包括国有土地使用权、集体土地所有权和使用权、农村土地承包经营权、土地抵押权、土地典权、房屋所有权和抵押权、其他不动产的所有权、使用权及他项权利。

  3.统一规范登记程序

  目前我国不动产登记程序主要为当事人申请、登记机关受理、审查、核准和发放权属证书。统一登记审查方式可采取窗口审查和实质审查相结合,并引入公证制度和登记代理人制度。申请人不但需要按照法律规定提供申请材料,还应当由公证机关对材料进行公证,出具公证证明。登记机关在窗口审查中只需审查申请材料的形式是否符合要求,必要时再采取一定的实质审查措施调查不动产物权的实际情况即可。申请人还可以委托专门的登记代理人代理不动产登记,代理人的资质由相关部门进行考察后赋予其代理资格,在接受代理时顺带审查申请资料的真实性。引入公证机制和登记代理人制度既能确保不动产登记的真实性,又能有效地节省登记机关的工作负担,提高登记效率。

  4.统一权属证书

  不动产权属证书应当与登记机关的统一相适应,由不动产统一登记机关制作、颁发统一的权属证书。权属证书应设定统一的格式,从而有效地预防和改变权属证书中的混乱局面,彻底改变当前土地所有权证、土地使用权证、房屋所有权证、林权证等多种权属证书并行的情况。

  5.统一不动产登记公开查询制度

  2002年《土地登记资料公开查询办法》的颁布是我国不动产登记公示的一次巨大进步,2005年《浙江省土地登记公开查询办法(试行)》的颁布进一步明确了我省不动产登记公开查询的办法,但这些立法仍没有建立真正完全公开透明的查询机制,因此,要建立不动产统一登记制度就必须完善不动产登记公开查询制度,只有登记信息的充分公开透明,才能真正发挥登记制度本身的作用与意义,提升交易效率,保障交易安全。

  (二)“以点带线、以线带面”逐步实现登记机构统一

  在我国现阶段,不动产登记分散于国土、房产、林业、农业等多个部门,若简单的将不动产登记统一于一个部门,在操作上具有一定的困难。例如,在宁波市房地产项目建设竣工完成以后,要进行房产测绘,土地面积分摊,要核对审批面积和实际使用面积,要对违法行为进行调查和处理,要补签土地出让合同补收土地出让金等一些列工作之后才可登记发证,这些工作均由土地行政主管部门完成,涉及多个处室配合办理,如果设置独立的不动产登记机构,该机构不可能承担上述工作。因此登记机构的改革首先应当符合国情、市情,并充分考虑经济与效率的原则,否则极容易造成资源浪费,效率低下。因此,建议采取“以点带线,以线带面”循序渐进的模式逐步统一登记机构。

  所谓“以点带线”是指先将某一领域的不动产登记统一,例如,我市土地登记虽已覆盖全大市范围,但各县(市)、区土地登记数据库相对独立,登记程序、登记要求也不尽相同,各部门只能查询自己所辖范围内的土地登记情况,这在一定程度上造成了信息不畅,容易造成重复登记,错误登记。因此,要实现不动产统一登记可以率先实现土地登记在全市范围内的统一,这种统一首先要做到登记流程、登记要求等方面的统一,对于登记成果通过信息化平台实现全市信息共享,确保土地登记信息的完整性、连贯性和一致性,在此基础上进一步推广至全省乃至全国,实现土地登记整条“线”的统一。此种模式再进一步推广至房产、林业、海洋等其他不动产登记领域,首先实现线内的统一。

  所谓“以线带面”是指将各领域的不动产登记统一。在实践中,以有地方开始逐步探索此种模式,如厦门市推行的城镇“两证合一”工作,即将原有《国有土地使用证》与《房屋所有权证》合并,向权属登记申请人颁发统一的《厦门市土地房屋权证》。三亚市在房产和国土部门分离的情况下,由市国土资源局所属信息中心统一负责对市区房屋和土地登记业务的技术支持,实现房屋和国土两个部门登记信息的统一管理。房地统一充分体现了土地房屋权利人在法律上对房地权属的完整性,增强政府对房地产市场监管和风险防范能力,彻底改变“房地分家”的尴尬局面。我市目前仍然实行的是房产、国土分别登记的政策,统一登记不可一蹴而就,例如在宁波市,可先从建立房地产抵押统一登记入手,逐步推广房地统一登记制度。结合房地统一的模式可进而推广至不动产的个领域,最终实现不动产统一登记。

  (三)结合我市实际情况,探索以土地为核心,以国土资源部门为登记机关的不动产统一登记制度

  目前,建议应根据不动产的自然属性、我市实际情况以及国外的成功经验,建立以土地为基础、以国土资源部门为登记机构的不动产统一登记制度。理由如下:

  首先,从自然属性来看,土地是万物之本,是最基础的不动产,任何其他不动产,如房屋、林木等,都不得不依附于土地而存在,离开了土地这些不动产就不复存在。土地是主物,其他不动产是从物,土地和其他不动产是皮和毛的关系,土地是其他不动产的基础,皮之不存,毛将焉附。实践中,其他不动产进行登记时,也不得不记录该不动产的坐落位置等有关土地的信息。以土地为基础进行登记,可以包容其他不动产物权的登记,而其他不动产的登记则无法包容无地上附着物的土地的登记。另外,土地具有永续性。除土地外的不动产,存续时间都是有限的,而土地无论是水淹火烧还是人力损害等,都改变不了土地的存在。附着于土地的房屋、林木、牧草等经常因灭失、砍伐等原因发生变动,仅有土地是相对永恒不变的,以土地为基础统一进行不动产登记有利于保持登记的持续性和长久性。

  第二,从管理上来说,由国土资源部门负责登记,可以更好地贯彻落实国家的土地政策、税收政策等,有利于实现国家的宏观调控目标。如《关于进一步促进节约集约用地的通知》(甬政发[2011]129号)文件规定产业用地在项目投产初始运行期满未通过履约情况认定的,不得转让房屋所有权和建设用地使用权的政策规定,需要通过日常土地登记等工作环节进行贯彻执行。

  第三,从登记手段来说,我国实行的产权登记制度,采取的是实质审查主义,国土资源部门需要对权属现状进行实地地籍调查,包括权属调查和地籍测绘工作,运用测绘、测量等专业技术手段来确定土地的权属界限、界址位置、面积等,形成相应的完整、系统的文件资料和图件资料。这是目前其他部门难以做到的。

  第四,我市土地登记工作取得了显著成效,不仅为保护产权人的合法权益、维护社会稳定、促进社会经济发展发挥了重大作用,而且为实现房地产统一登记打下了良好的基础。目前,城镇国有土地使用权和农村集体土地所有权登记发证基本完成。土地主管部门在长期的登记工作过程中,建立了完整的规章、制度和技术规程,健全了各级登记机构,培养了一大批训练有素的测绘、登记人才,积累了丰富的登记经验和大量的登记资料,实现了土地登记资料的公开查询。土地主管部门现有的机构、人员和条件,完全可以胜任房地产登记工作。由土地主管部门承担房地产登记,不仅可以保证登记政策的延续性,而且可以充分利用现有的资源,节约大量社会成本。

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