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朝阳区农村集体产业用地改造升级探讨
2013-12-27 | 作者: 北京市国土资源局朝阳分局,胡枭 | 来源: 南京市国土资源局 | 【 】【打印】【关闭

    要: 本文在调研朝阳区农村集体产业用地现状的基础上,以十八里店乡西直河村为案例,剖析了当前集体产业用地利用与开发面临的问题;在梳理分析问题的基础上,提出了通过集体建设用地流转来盘活集体产业用地,并在土地流转视角下对集体产业用地改造升级路径进行了探讨,最后提出了推进上述工作的关键举措与政策建议。 

  关键词: 集体产业用地  建设用地流转  改造升级 

    

  集体产业用地是农村地区土地收益的主要来源,是发展乡村经济、壮大集体经济组织实力的平台与基础。目前朝阳区辖区发展产业的集体建设用地约71平方公里,规划并已实施的产业用地仅2.3平方公里,多数建设用地还处于产业发展的初级阶段。如何创新性的实现上述土地改造升级,既是当前土地制度创新的历史选择,也是发展集体经济、推进城乡一体化的必然要求。本文尝试以十八里店乡西直河村五环路外地块作为案例分析,从集体土地流转视角探讨产业用地开发路径,盘活集体资产,推进区域城乡一体化。 

  一、集体产业发展用地现状分析 

  (一)朝阳区集体产业发展用地总体情况 

  朝阳区农村地区集体土地228平方公里,其中农用地101平方公里,建设用地110平方公里。建设用地中,企业、个人发展产业用地71平方公里。其中,企业2223家,占用土地55平方公里,建筑面积1552m2;个人2935个,租用土地16平方公里,建筑面积918m22011年上述企业实现经营收入439亿元,上缴税金16亿元,集体收益12.3亿元;个人租用集体土地实现经营收入21.8亿元,上缴税金0.8亿元,集体收益3.7亿元。上述发展用地中,按乡域规划确定的产业用地共597.23平方公里,已实施的产业用地仅2.3平方公里,其中已建成项目41个,集体收益2亿元;在建项目9个,预计集体收益1.1亿元。 

  (二)西直河村五环外地块的案例 

  1.地块基本情况。该地块位于朝阳区十八里店乡西直河村五环路以外村域,紧邻垡头环渤海总部商务区,是京津城际铁路和京津高速进京的门户地带。由于该村处于城市发展的延伸带上,承接了城区不断外溢的产业与流动人口,城市化进程相对滞后,市政基础设施、环境卫生条件较差,商业集聚能力较弱。 

  2.现状土地利用结构。占地面积172.6公顷,其中集体土地169.1公顷,现状以建设用地为主,少部分林地。地上建筑均为非住宅,建筑面积88.9m2,其中集体所有12.3m2、租赁单位自建76.6m2 

  3. 产业基础及发展现状。以石材石艺为主,辅之以货运、仓储以及餐饮、娱乐、住宅等低端产业。地块上的石材石艺园区已成为华北地区最大的石材集散地,入园企业553家,年石材交易量1亿m2以上,交易额300亿元,从业人员约1.2万人,绝大部分为流动人口。 

  4. 土地收益分配情况。土地收益主要来自于87份集体土地租赁合同,合同承租年限、剩余年限不等,大部分合同存在经营转包情况。2012年集体租金总收益3731.3万元,其中村级2025.7万元,乡级1705.6万元。由于大部分企业未在本地注册,地区税收贡献少,2012年区级财政收入仅196万元。 

  二、农村集体产业用地现状利用的问题探讨 

  (一)存在问题 

  1.产业规模有限,用地呈现“小、散、碎”特征。大量小规模企业与个人占用建设用地,难以形成优势产业集聚效应,如朝阳区占用集体建设用地的主体中,57%为个人,人均租地面积仅8亩,其中租地面积小于1亩的884家;规模以上企业613家,占比企业数仅28%。在西直河村169公顷集体土地中,经两次以上转租的合同达77份,地块划分过于细碎。 

  2.产业层级较低,产业结构急需优化。在上述2223家占用集体建设用地的企业中,传统商业、餐饮娱乐、仓储运输等消费性服务业及传统制造业、建筑业1974家,占89%,而文化创意、现代商贸等现代服务业仅249家,占11%;西直河村主导产业为石材产业,其中主营业务为石材石艺加工行业,产业层级较低,货运、仓储以个体作坊式经营为主,配套餐饮、娱乐、住宿经营水平较低。 

  3.用地开发强度低,土地多为粗放式经营。在朝阳区71平方公里发展产业用地中,平均容积率仅为0.35,低于《工业项目建设用地控制指标》控制标准,与相关城市实施的通用仓储、物流及标准厂房控制值也差别较大;西直河村建筑占地密度高,然而多数为钢结构厂房和库房,开发强度不高,平均容积率为0.52,较低的开发强度伴随着建设用地无序扩张,土地集约化利用程度低。 

  4.用地效率普遍低下,平均产出与吸纳就业有限。2011年朝阳区集体发展产业用地平均经营收入为8亿元/平方公里,低于相关产业土地产出率控制值;平均土地税收产出率不足1亿元/平方公里;吸纳就业平均2.7/公顷,低于同期朝阳区农村地区农业劳动力4.7/公顷;2012年,西直河村产业用地亩均收益1.5万元,按建筑面积平均收益仅为0.1/平米·天。 

  5.土地经营方式不合理,亟待规范调整。在上述2223家企业签订的租赁合同中,租期20年以内的1822份,20-30年的256份, 30年以上的份;西直河村涉及87份集体经济合同中,租期20年以内的51份,21-30年的35份;租赁期限较长的,给集体收益和产业升级带来的难度较大;对于签订时间早、租期长、租金低的租地合同,亟待规范调整。 

  6. 违法乱建情况严重,社会管理安全隐患高发地带。一是部分违法建设侵占农地,违反租赁合同,改变土地使用性质;二是部分违法建设的承租者从事较低层次产业,特别是集居住、生产、物资存放“三合一”的出租大院;三是承租者未办理或无法办理相关审批手续而扩建房屋、改变土地性质建设违法建筑。 

  (二)原因分析 

  1.产业规划缺乏整体统筹,乡村发展产业缺乏引导。部分乡、村为了争取短期利益,盲目招商引资,导致雷同产业大干快上,整体效益不高;发展产业缺乏明确的准入门槛和行业指导标准,产业规模经济不明显,辐射作用不强。 

  2.城市规划与乡村规划两层皮,城乡规划不统筹。相比国有土地,集体建设用地受用途与开发强度限制更多;乡域规划与村级核算存在矛盾,影响村级经济均衡发展;产业项目手续审批时限长,部分用地规划难以落实,如目前朝阳按照乡域规划确定的723公顷产业用地中,确定项目未建的达357公顷。 

  3.土地经营水平低下,缺乏市场化运作机制。土地主导权在乡、村两级,经营缺乏高效的开发、管理机制与招商引商平台;在洽谈项目、融资方面各自为战,缺乏项目准入评价约束、推进统筹协同以及实施跟踪监测机制,制约项目建设水平和运营效益,大型产业主导企业难以入驻。 

  4.开发能力有限,土地价值未得到有效利用。乡村集体开发能力、资金实力有限,自建物业多限于中低档的厂房、办公楼,不能最大程度地发挥土地价值。部分经济实力较差的乡村采取租地的方式进行产业用地开发,“租地经济”成为部分乡村产业土地利用的主要方式,租金收益长期处于较低水平。 

  5.外来投资吸引力不强,缺乏有效的投融资渠道。农村地区基础设施建设、公共服务和城市管理职能多由集体经济组织承担,投资规模低,降低了外来投资吸引力;受自身制度限制,集体经济组织缺乏有效的融资渠道,建立与城市化相适应的社会管理体制难度很大,产业发展环境有待改善。 

  三、集体产业用地改造升级思路 

  (一)集体产业用地改造升级面临的瓶颈 

  正是由于上述原因的存在,集体产业用地改造升级面临着诸多限制。以西直河村地块为例,由于外来人口聚集,土地经营主体众多,现状土地建设量大,前期搬迁腾退资金量巨大,且完成规划产业用地建设需要大规模投入,乡村集体难以筹措启动资金;而集体土地产权属性导致项目启动缺乏市场化的投融资机制;新建项目从审批到落地建设、正常运营,至少需要4-5年,加剧了上述矛盾;乡村招商能力有限,短期难以提升入驻企业门槛、完成产业升级。 

  (二)集体建设用地产权制度的根源 

  总结上述集体产业用地现存问题、原因及改造升级面临的瓶颈,其根源在于我国长期城乡二元机制的存在,作为乡村集体最重要的资产—集体建设用地的产权制度不健全。由于集体建设用地产权先天性缺失,收益分配机制不完善,在产业用地的开发利用中缺乏有效的合作开发机制;开发主体缺乏有效的投融资渠道,如产业用地不允许用于企业和投资项目经营过程中的资产抵押、担保和转让,集体经济组织难以通过抵押、担保来获取银行信贷的支持。在缺乏规模主导型企业入驻的前提下,单凭乡村集体自主招商,难以在短期内形成主导产业。 

  (三)集体土地征为国有与集体产业用地开发的悖论 

  在现实中,正因为集体建设用地产权制度的限制,以地方政府为主导,将集体土地征为国有,以潜在国有土地出让权作为抵押贷款,完成土地一级开发,通过国有土地使用权出让来引入投资开发主体,实现集体土地增值的途径成为主流。然而集体土地征为国有改变了土地产权属性,打破了原有土地的收益分配格局,与集体产业用地开发的初衷相背离。与此同时,这种“农民变居民”的传统开发模式在当前政策背景下也面临着诸多挑战,征地制度本身也存在着诸多完善空间。因此,如何在集体土地制度框架内完成产业用地开发、盘活集体建设用地是土地管理制度的重要创新与突破。 

  (四)集体建设用地流转与集体产业用地开发瓶颈的突破 

  剖析集体土地产权,完整的产权界定应包括所有权、使用权、收益权、处置权以及由这些权能细分和组合的权利束。然而,在我国现有制度框架下,农民集体土地所有权是一种土地由一定范围内的成员集体所有,成员因其身份对集体所有的土地享有使用、收益的权利;成员对集体所有的土地不得请求分割、转让和继承;成员对集体所有的土地及所有权不享有任何理论或规范意义上的份额;成员所享有权利的形成、存续和运行必须受到团体支配权的约束和干预。 

  因此,在现实法律与政策框架下,考虑到我国国情与农村发展现状,集体土地产权制度改革的方向并不在于土地所有权的国有化或私有化,其关键不是所有制性质改变的问题,而是深层次特定性质的生产资料所有制的实现形式,即如何盘活集体土地的使用权、收益权与处置权。对于集体产业用地而言,其核心在于集体建设用地的上述权利能否得到有效流转,并以此流转来吸引外来投资,引入市场竞争的合作开发机制,辅以空间规划与产业规划引导,盘活集体建设用地。 

  四、土地流转视角下集体产业用地改造升级路径探讨 

  以西直河村为例,可创新性保留原有集体土地使用性质,改变传统征地开发模式,在集体建设用地使用权流转的视角下,探讨产业用地改造升级的实现路径。 

  (一)开发模式探讨—按投融资主体划分 

  1.自主开发模式。是指乡村集体依托自身力量和自有资金,完成集体产业用地开发运作。该模式比较适合经济实力雄厚、房地产开发能力较强的乡、村。乡村集体经济组织待完成前期土地一级开发手续后,可根据具体情况决定自行进行二级开发,或者将产业用地权益进行出让。 

  2.政府主导模式。当乡村集体缺乏启动资金时,可由区、县政府成立国有独资公司,以国有独资入股,作为先期启动资金,乡村集体经济组织以土地入股,共同成立合资公司,待完成地上物搬迁腾退、产业用房建设后,以参股比例确定收益比例。或者在政府投资完成一级开发后,将集体建设用地使用权或收益权流转进入市场,政府提取流转收益。 

  3.合作开发模式。根据合作开发的内容与深度,具体可分为如下两种:一是乡村集体与企业签订委托合同,企业受托出资承担土地一级开发职能,乡村集体将土地的部分经营权或流转收益作为报酬支付给企业。二是乡、村集体出地、企业出钱,成立股份公司,由其负责规划、土地开发建设、招商、经营与收益;由于目前多数要求产业用地的开发主体为集体经济100%持股或国有独资股,因此该种模式需要突破产业用地开发主体的限制。 

  (二)开发模式探讨—按产权转让方式划分 

  1.集体土地使用权出让方式。按照产权制度改革思路,实现集体土地所有权与使用权分离;设立集体土地使用权流转年限,一次性将使用权出让给开发主体或运营主体;当集体土地使用权到期时,受让单位应无条件将土地归还集体经济组织。按照土地使用权出让方式,可分为协议出让与公开市场出让。这种模式需要突破现有集体土地产权制度框架,即参照国有土地使用权出让相关管理办法,从产权上予以确认,办理集体土地使用权出让手续、土地使用权证及房屋所有权证,保障开发主体权益。 

  2.集体土地经营权(收益权)转让方式。在完成产业用地开发建设后,不改变权属登记的基础上(即土地、房屋权属登记主体仍为乡村集体经济组织),将集体土地经营权(收益权)通过协议转让给经营方。当乡村经济组织自主开发时,可将集体土地经营权一次性转让给经营方,由经营方负责建设、招商、运营,享有土地收益权;当企业与乡村经济组织合作开发时,可双方成立股份制企业,共同负责集体产业用地经营与收益分配。 

  (三)西直河村产业用地改造升级路径选择 

  综合考虑西直河村现状土地以对外租赁经营为主,前期搬迁腾退和开发建设需要大量资金,且地上房屋多为租户自建房,难以通过集体内部筹资实现搬迁腾退,仅通过集体经济组织或区政府财政出资难以满足前期资金需求,因此需要引入外来投资主体。在产权转让方式上,可分别采用集体土地使用权出让或者土地经营权转让方式。 

  1.采用集体土地使用权出让的优势在于产权明晰,由具备开发实力的主体整体规划、建设、招商,产业用地经营市场化运作程度高,有利于前期规划产业落地,保障产业用地价值最大化;其劣势在于当前政策突破空间较大,在办理用地手续、建设审批及产权转让、登记时需要给予政策上的绿色通道,因此可阶段性作为试点开展。 

  2.采用集体土地经营权转让的优势在于现实政策障碍少,不需要进行土地使用权或房屋所有权的转让与变更登记,在整个项目进程中,都以集体经济组织作为主体,不需要突破现有政策,开发周期可控;其劣势在于产权不明晰,在权属上无法明确投资主体,其合法权益仅通过经营权转让协议予以保障,因此在引入投资主体时有较大的政策风险,相比市场化运作机制不高。 

  五、推进集体产业用地改造升级的关键举措与政策建议 

  (一)短期举措与政策建议 

  1.完善集体产业用地权属管理。加强集体产业用地确权登记,权属上逐步对于合法确认的土地及房屋予以明确。在此基础上理顺地上利益关系,有利于确定土地开发收益分配比例。 

  2.加大查处违法乱建行为。加强现有集体产业发展用地范围内违法建设执法力度,对违章建设零容忍,严格控制新增违法建设。 

  3.完善产业用地规划审批机制。对待符合两规的项目,可加快规划条件办理,先行启动集体产业用地项目建设,缩短建设周期,缓解前期投入资金压力。 

  4.加强产业动态监控,不断优化产业结构。核实细化产业资源和产业现状,及时梳理各细分产业的土地利用效率、产出与集体收益,按时序完成低级次产业的清理腾退,适时提高标准做好高端产业引进工作。 

  5.加强乡、村两级集体经济统筹。通过股份合作、面积分成等方式统筹乡、村两级,集合优势资源,统一规划建设,防止因规划、开发建设时序以及历史政策所带来的村域发展不均。 

  (二)中长期举措与政策建议 

  1.研究出台集体土地使用权出让及配套制度。具体包括集体土地使用权协议出让管理办法;集体土地公开出让市场建设;集体建设用地基准地价及土地使用权价格评估机制;集体土地使用权权属管理制度。 

  2.统筹城乡规划,实现“同地、同规”。乡域规划与城市规划同步,在规划用地性质、指标、配套建设、市政综合等方面实现集体与国有建设用地同等待遇。 

  3.出台产业用地行业标准。加强产业用地土地利用效率研究,从集约高效利用土地的角度,分别从容积率、固定资产投资规模、土地产出率、税收产出率、就业人口吸纳率等指标对不同行业进行产业用地的标准制定与分类分级,建立严格的行业准入门槛。 

  4.深化集体经济组织制度改革。借鉴国有企业产权制度改革的经验,做到“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。在现行股份合作制的基础上,深化股份制改造,如试行将集体土地使用权定价折股,将集体经济组织的股份落实到以农户为核心的主体中,实现股份收益分配、流转、继承与出让。适时成立集体资产监督管理委员会,在集体资产(土地)处置、集体经济改制等重大事项中发挥监管与协调作用。 

    

  参考文献: 

  [1]陈伯君,钟怀宇.国企改革对农村土地改革的启示与镜鉴—我国农村土地制度产权改革的风险分析报告[J].探索,2008(3):174-179. 

  [2]陈剑波.农地制度:所有权问题还是委托—代理问题[J].经济研究,2006(7):83-91. 

  [3]黄河,李军波.试论农民集体土地所有权的本质、内容及其实现形式[J].中国土地科学,2008(5):51-56. 

  [4]黄少安.论所有制深层结构改革与企业制度创新[J].经济研究,1989. 

  [5]刘平辉,郝晋珉.北京市海淀区土地资源利用的产业格局特征[J]. 资源科学,2003,25(5):46-51. 

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  [7]孟媛,张凤荣等.北京市产业结构与土地利用结构的关系研究[J]. 地域研究与开发,2011,30(3):108-139. 

  [8]王万茂,张颖,王群.基于经济增长的产业用地结构预测研究[J].中国土地科学,2005,19(4):3-8. 

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