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基于城乡统筹的土地综合整治研究
2013-12-27 | 作者: 沈阳市规划设计研究院 | 来源: 南京市国土资源局 | 【 】【打印】【关闭

    要: 十八大报告提出:城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。土地整治是推进城乡统筹发展的重要途径。本文以沈阳市为例,分析了基于城乡统筹的农用地整治、农村建设用地整治、城镇建设用地整治、土地复垦、生态用地整治等土地综合整治途径,提出严格农用地整治工程标准,加强耕地潜力挖掘,促进耕地多功能保护;深入优化农村建设用地布局,稳妥推进村庄内部土地整治,严格规范建设用地增减挂钩;鼓励开展旧城镇改造,积极促进旧工矿改造,有序推进“城中村”改造等优化城乡土地资源配置的土地整治策略。 

    

  关键词: 城乡统筹  土地整治  沈阳 

    

  统筹城乡经济社会发展是指导中国现代化建设的重要战略思想,是打破中国城乡二元结构的根本出路和重要途径[1]。城乡统筹是一个包含着多种制度供给的系统工程,需要社会各个领域的全面建设和协调配合。[2]统筹城乡发展的根本出路在于通过各类资源尤其是土地资源的有效整合,优化资源配置及提高资源利用效率,实现城乡共同发展[3]。土地整治作为支持农村发展的重要手段[4],是促进环境管理以及与农村发展有关的经济社会管理的有用工具[5]。土地整治的实施势在必行[6]。研究土地综合整治,对于城乡统筹发展、保证粮食安全、保障农村良好生产和生活环境、城市产业结构优化升级等方面具有一定现实意义。本文以沈阳市为例,在系统的科学分析基础上,总结土地整治工作实践,探索土地整治路径和策略,为沈阳市及其他城市开展土地整治工作、促进城乡统筹发展,提供了理论依据和现实借鉴。 

  1 土地综合整治与城乡统筹发展 

  十七届三中全会指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业,走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构,形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期”。十八大报告提出:“城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣”。应建立促进城乡经济社会发展一体化制度,尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。 

  土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理,对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用,以提高土地利用率的活动。党中央、国务院高度重视土地整治在保障国家粮食安全、统筹城乡发展、促进经济社会全面协调可持续发展中的重要作用。在新形势下,土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措,也是推动破除城乡二元结构,加强生态建设,加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。 

  2 研究区概况 

  沈阳,是辽宁省省会,中国15个副省级城市之一,东北地区政治,金融,文化,交通,信息和旅游中心,同时也是我国最重要的重工业基地之一。20104月,沈阳经济区获国务院批准为国家新型工业化综合配套改革试验区,标志着沈阳经济区建设上升为国家战略。全市现辖九区一市三县及两个开发区。2011年,沈阳市地区生产总值5915.7亿元,占辽宁省总量的26.6%;地方财政收入实现962.7亿元,比上年增长30.1%;在“建设大浑南,保障全运会”的目标下,全社会固定资产投资达到4560.6亿元;工业化水平提高迅速,工业总产值2725.8亿元,其中装备制造业占49.9%,成为装备制造业集中度最高的城市;城镇化率达到78.6%,人口集聚趋势明显。 

  沈阳市农用地以耕地为主,占农用地总面积的76.8%,特别是在城镇建设用地周边,耕地比例普遍较高。园地和牧草地面积较小,分别占农用地总面积的0.9%0.1%。建设用地以城乡建设用地为主,占建设用地总面积的80.2%,其中农村居民点占城乡建设用地比例超过50%,土地城镇化率尚有提高潜力。未利用地以河流水面、滩涂为主,分别占未利用地总面积的25.6%40.8% 

  沈阳市农用地内部结构不协调,土地利用结构单一,耕地面积比重大,特色林果面积小。耕地中大部分为中低产田,且旱地面积大,水利设施不齐全,抗旱能力差。建设用地中产业布局分工不明显,沈阳经济区等重大发展战略的调整使原有建设用地布局难以适应新形势发展要求,用地布局有待调整。全市建设用地利用效率空间分布不平衡,中心城区现状建设密度和强度均很高,另一方面农村居民点土地浪费严重,中心城区人均用地为80.1 m2,与世界中等发达国家人均建设用地面积90-125 m2水平相比较,人均建设用地偏低,在一定程度上限制了建设国家级中心城市、振兴东北老工业基地和建设生态宜居之都的步伐。而外围郊县以39.5%的人口占用了全市64.1%的居住用地,农村居民点人均用地超国家《村镇规划标准》上限,且布局分散,规模小,数量多。 

  3 土地综合整治途径  

      沈阳市土地综合整治通过农用地整治、农村建设用地整治、城镇建设用地整治、土地复垦、生态用地整治等途径实现城乡统筹发展的目标。 

  3.1 农用地整治 

  农用地整治指通过综合整治耕地及其田间道路、林网、沟渠、零星建设用地等,增加有效耕地面积,提高耕地的质量。农用地整治任务是以大规模建设旱涝保收高标准农田为重点,加强农田基础设施建设,按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准,大规模建设旱涝保收高标准基本农田,沈阳市目前已实施高标准基本农田建设规模为86万亩。科学划定基本农田集中区,有效引导耕地集中连片,优化耕地多功能布局。建立基本农田建设集中投入制度,已建14处万亩连片的高标准基本农田保护示范区。组织实施基本农田建设重大工程。适度开发宜农未利用地,强化补充耕地的质量建设与管理。 

  3.2 农村建设用地整治 

  科学编制乡村土地利用规划,统筹乡村土地利用。以“空心村”整治、农村危旧房改造和乡(镇)企业用地整治为重点,稳妥推进农村建设用地整治,加强农村基础设施与公共服务设施配套建设。严格控制增减挂钩规模与范围,合理使用节余指标,确保土地增值收益返还农村,促进城乡一体化发展。 

  3.3 城镇建设用地整治 

  鼓励有条件的地区开展旧城镇改造,加强配套设施与节地建设。积极开展旧工业区改造,优化工业用地布局。有计划有步骤地推进“城中村”改造,切实改善“城中村”人居环境,加强土地权属管理,注重历史文化名城、名村保护。在保护和改善生态环境的前提下,充分利用荒山、荒坡进行城镇和工业建设。 

  3.4 土地复垦 

  加大历史遗留损毁土地的复垦力度,全面实施生产建设新损毁土地的复垦,及时复垦自然灾害损毁的土地,努力做到“快还旧账、不欠新账”。完善土地复垦质量控制标准,加强土地复垦监测监管。沈阳市苏家屯区作为工矿废弃地复垦利用试点,重点开展工矿废弃地复垦。同时,规划在苏家屯区北树村和高力屯村、沈北新区清水煤矿等投资810万元进行煤炭基地复垦。 

  3.5 生态用地整治 

  践行生态友好型土地整治模式,推广生态景观型技术、材料和工艺在土地整治中的应用。积极开展土地生态建设,构建土地生态安全网络,充分发挥耕地的生态功能,完善林地生态网络体系,保持水网完整性,恢复并提高河流水系的生态环境,加强生态核心区保护与建设,合理布设生态景观廊道,治理并修复退化生态系统,强化国土生态安全屏障,不断改善人居环境,提高生态环境质量。 

  4 土地综合整治策略 

  4.1 严格农用地整治工程标准,加强耕地潜力挖掘,促进耕地多功能保护 

  严格农用地整治的工程标准是保证土地整治后土地质量提高、农田集约化、机械化、水利化水平提高和土地利用率提高的必要手段。结合辽宁省土地开发整理项目规划设计规范,针对沈阳市农用地自然、利用特征对农用地整治后提出切合沈阳市实际情况的农用地整治工程标准。 

  加强耕地地力培肥,强化农田基础设施建设,大力开展农田水利建设,严防灾害毁地和耕地污染,积极开展坡耕地整治,加快低产田改造,提高耕地保护力度和农业投入力度,使沈阳市的耕地质量上升一个新的台阶。重点建设辽中县、康平县、法库县等旱涝保收高标准基本农田示范县。 

  根据沈阳市农业的功能定位和沈阳市有关规划对农业的要求,结合沈阳市城市构造形态和土地利用现状,从发挥农业的多功能性,规划布局了从中心城区向外的四个功能农业区,确定不同区位条件下城区周边景观型、廊道景观型、辽河平原生产型、丘陵山区生态型基本农田适宜功能,明确土地整治方向,发挥耕地最优效益。 

  4.2 深入优化农村建设用地布局,稳妥推进村庄内部土地整治,严格规范建设用地增减挂钩 

  科学编制乡村土地利用规划,统筹安排各业各类用地。优化农村建设用地布局,归并、整合周边散落的农村居民点,达到1500人以上的中心村规模,形成规模效益。不断优化农民进城就业和定居的政策环境,促进农村人口有序向城镇转移。加强乡村景观特色保护,整治过程中应注意避让和保护特色村庄。 

  以“空心村”整治和“危旧房”改造为重点,加强闲置和低效利用的农村建设用地整治。加强基础设施与公共服务设施配套建设,行政村基本治理率达到50%,农村垃圾清运率达到50%,重要饮用水源地保护区内80%以上的村庄得到治理。促进重点中心村建设,使基础设施与村容村貌建设要达到小城镇的标准。优先选择部分区位条件较好、环境优美的村庄,大力推行田园化农村点整治模式。重点选择部分社会经济基础较好的村庄,推进新型农村社区建设。 

  依据区域社会经济发展实际,有步骤、有节奏、有重点地盘活农村建设用地使用空间。严格控制增减挂钩规模与范围,对各试点地区挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管、严格考核,合理使用节余指标,防止挂钩试点中重建新轻拆旧、重城镇轻农村的倾向。始终把维护农民权益放在首位,确保土地收益全部返回农村。严格试点监督管理,增减挂钩试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划,纳入土地利用年度计划。 

  4.3 鼓励开展旧城镇改造,积极促进旧工矿改造,有序推进“城中村”改造 

  通过城镇土地整理提高城镇土地集约利用水平,保护耕地。城镇土地整理要结合户籍制度改革、社会保障制度改革和征地制度改革,适应城镇化的要求,积极探索实行新的拆迁补偿安置办法。通过城镇土地整理,有效协调城乡发展,在创造优美的城镇环境同时,实现城市和乡村的共同发展。 

  充分挖掘现有工业用地潜力,盘活土地资产,提高工业用地经济密度;积极推动铁西老工业区退二进三,促进改造区的产业更新升级;严格执行产业政策和用地政策,引导工业集聚发展,形成产业布局合理、生产要素集聚、基础设施共享和节约用地标准统一的新型工业体系。 

  切实改善村民的生活居住环境;解决村民的长期生存和发展问题;改变城中村落后的生产方式,使其紧跟城市发展的步伐;改变城中村落后的管理方式,运用市场经济的规律,解决城中村的各种问题;科学合理地建设新型社区,彻底改变城中村混乱无序的建设状况。 

  5. 结语 

  沈阳经济社会发展中不平衡、不协调问题突出,城乡之间、县域之间在发展速度、发展质量、基础设施等方面还存在较大差异,重工业支撑下的强市区和农业支撑下的弱郊县二元结构明显。必须打破眼下经济发展的僵局,形成中心城区和远郊区县工农城乡协调并进的格局。 

  城乡统筹的难点在于引导资本要素进入到农村,土地整治是城乡资金、土地等要素资源流动交换的重要平台。沈阳市开展土地综合整治应通过以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点,大力推进农用地整治;以改善农村生产生活条件为前提,稳妥推进农村建设用地整治;以推进土地集约利用为出发点和落脚点,积极开展城镇和工矿用地整治;以合理利用土地为目的,加快土地复垦;以增强可持续发展能力为根本,夯实生态环境基础网络建设,达到城乡统筹发展的目标。 

  综合所述,城乡一体化思路下,应深化土地整治工作范畴,通过土地整治在城市化发展和新农村建设过程中优化城乡要素配置,促进城乡资源互补,实现城乡统筹发展,使其成为推进城市化、调整产业结构、建设新农村、实现现代农业发展的关键。 

  参考文献: 

  [1] 张正峰. 城市边缘区城乡统筹的一体化土地整治策略[J]. 中国土地科学.20117:45-49. 

  [2] 赵小风,黄贤金,王小丽,何为,孙宇杰,关传弢. 基于城乡统筹的农村土地综合整治研究——以南京市靖安街道“万顷良田建设”为例[J]. 长江流域资源与环境.20132:158-163. 

  [3] 严金明,王晨. 基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择: 以成都统筹城乡综合配套改革试验区为例[J].中国软科学, 2011(7):1-8. 

  [4] Petr Sklenieka. Applying evaluation criteria for the land consolidation effect to three contrasting study areas in Czech Republic[J]. Land Use Policy,2006,23:502510. 

  [5] Gonzalez, X.P., Alvarez, C.J., Crecente, R.. Evaluation of land distributions with Joint regard to plot size and shape[J]. Agricultural Systems,2004,82:3143. 

  [6] 吴次芳,费罗成,叶艳妹. 土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径[J]. 经济地理,2011 31(10): 1718-1722. 

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